Waar loopt de grens tussen Estland en Rusland? Het is een gevoelige en ingewikkelde kwestie die zich, ondanks twee getekende grensverdragen, al voortsleept sinds 1991, toen de Baltische republieken uit de USSR ontsnapten en de communistische heilstaat ineenzeeg. Sinds kort slaan beide partijen weer een felle toon aan. Vanwaar deze plotselinge escalatie? Draait het bij deze opborrelende grensproblematiek louter om oud zeer en nationale trots of is er meer loos?

De omstreden grensregio tussen Rusland en Estland rond Petseri/Petsjora

door Jeroen Bult

Een paar maanden geleden hing er nog optimisme in de lucht. De Estse president Kersti Kaljulaid greep in april de opening van de gerenoveerde Estse ambassade in Moskou aan om een bezoek te brengen aan haar Russische ambtgenoot Poetin. Het was de eerste ontmoeting tussen een Ests en een Russisch staatshoofd sinds 2008, toen Toomas Hendrik Ilves en Dmitri Medvedev, zichbaar niet op hun gemak, overleg voerden in de West-Siberische stad Chanty-Mansisk. Deze keer nam Poetin er ruim de tijd voor, was goedgeluimd en meed naar verluidt zelfs bepaalde lastige onderwerpen.

Een van die lastige onderwerpen is nu weer terug op het toneel. Sergej Beljajev, een hoge functionaris van het Russische ministerie van Buitenlandse Zaken, zei op 18 november tegen persbureau RIA Novosti dat Estland ‘zijn territoriale aanspraken op Russisch grondgebied moet opgeven'. Henn Põlluaas, de voorzitter van het Estse parlement, ontstak online in woede en schreef op Facebook dat ‘Estland geen territoriale claims tegen Rusland doet gelden. Wij willen geen vierkante meter Russisch grondgebied hebben, we willen alleen ons eigen grondgebied terug.’

De Estse president Kersti Kaljulaid spreekt op de opening van de nieuwe ambassade in Moskou (foto persdienst president)

Deze ogenschijnlijk ietwat cryptische uitlating bracht grote ontsteltenis teweeg bij de Russische overheid. Dat kan niet los worden gezien van de naderende viering van de 75ste verjaardag van de zege op nazi-Duitsland, in mei 2020. Rusland wil die viering van zijn bevrijding van Midden- en Oost-Europa van het fascisme, een diep verankerd onderdeel van het nationale zelfbeeld, absoluut niet laten ontsieren door discussies over grondgebied dat moet worden teruggegeven aan Estland of enig ander ‘bevrijd’ land. Toegeven op dit vlak betekent immers de erkenning dat het zelf ook een bezetter is geweest. 

Sacraal vredesverdrag van Tartu 

Wat is er nu precies aan de hand? In zijn reactie op Beljajev verwees Põlluaas naar het vredesverdrag van Tartu van februari 1920, in Estland een sacraal fenomeen. Niet alleen bezegelde het verdrag het einde van de Onafhankelijkheidsoorlog tegen de bolsjewieken (1918-1920), maar Sovjet-Rusland deed in artikel 2 tevens ‘vrijwillig en voor altijd afstand van de soevereiniteit over het Estse volk en het Estse grondgebied’ die tsaristisch Rusland sinds 1721 had genoten. Põlluaas noemde het verdrag dan ook ‘het geboortecertificaat van ons land’ – een metafoor die hij ontleende aan wijlen Lennart Meri, Estlands president in de jaren negentig.

In artikel 3 van het verdrag wordt de grens - lopend ten oosten van de stad Narva en de gelijknamige rivier - tot in detail vastgelegd. Deze gedemilitariseerde buffer - vanaf de Finse Golf totaan de uitmonding van de Narva-rivier in het Peipusmeer - was veertien tot zeven kilometer breed. In het zuidoosten behield de kersverse Estse republiek het bosrijke Petseri-gebied.

Twee keer onafhankelijk

24 februari 1918: Estland roept, na de Russische Oktoberrevolutie, de onafhankelijkheid uit. Twee jaar later, na het sluiten van het vredesverdrag van Tartu met Sovjet-Rusland, volgt erkenning door de internationale gemeenschap.

23 augustus 1939: Hitler en Stalin sluiten het Molotov-Ribbentroppact dat Oost-Europa in invloedssferen verdeelt. Later dat jaar trekken de eerste Sovjet-troepen Estland binnen.

Juni-augustus 1940: Komst van nog meer troepen, vervalste verkiezingen, inlijving van de drie Baltische republieken door de USSR.

Op 22 juni 1941 valt Hitler met operatie-Barbarossa de Sovjet-Unie binnen en bezet het Balticum.

In de zomer van 1944 verdrijft Stalin de nazi's uit de Baltische landen en herstelt het Sovjet-gezag. Een grote immigratiestroom uit de Sovjet-Unie naar de Baltische republieken komt op gang. De migranten zullen vooral in de industrie aan de slag gaan.

Op 20 augustus 1991 roept de Opperste Raad (voorheen: Sovjet) van Estland het herstel van de onafhankelijkheid uit. Op 8 december 1991 wordt de Sovjet-Unie ontbonden.

Op 29 maart 2004 wordt Estland lid van de NAVO en op 1 mei 2004 van de Europese Unie. Estland heeft 1,3 miljoen inwoners, waarvan 320.000 van Russische origine. Van hen zijn er 76.148 statenloos, omdat ze geen inburgeringsexamen hebben gedaan.

Maar de Sovjet-Unie bleek niet veel waarde te hechten aan het verdrag van Tartu. Op 23 augustus 1939 sloot Stalin met Hitler het Molotov-Ribbentroppact, dat de Russen de vrije hand gaf in de Baltische staten. In de zomer van 1940 zette Moskou een ‘arbeidersrevolte’ op in Estland, dwong vervalste verkiezingen af die werden ‘gewonnen’ door de communisten en hun lokale slippendragers, en lijfden het land in bij de Sovjet-Unie. Als gevolg van deze ‘vrijwillige toetreding’ verviel de rechtsgeldigheid van ‘Tartu’ automatisch. Rusland staat tot op de dag van vandaag op dat standpunt en ook Beljajev omschreef het verdrag van 1920 tegen persbureau RIA Novosti als ‘niet langer functionerend.’

Ter herdenking aan het Molotov-Ribbentroppact vormden de Balten op 23 augustus 1989 een honderden kilometers lange keten tussen de drie hoofdsteden

Op 22 juni 1941 verbrak Hitler het niet-aanvalsverdrag met Stalin en bezette de Baltische republieken. Nadat het Rode Leger in 1944 de nazi's op hun beurt had verdreven, kreeg de ontmanteling van het verdrag van Tartu een vrij zonderling vervolg. Het presidium van de Opperste Sovjet van de USSR besloot namelijk in augustus 1944 zeventig procent van het Estse Petseri-gebied over te hevelen naar de Russische Sovjet-republiek, naar het nieuw te vormen rayon Petsjory. In november werden ook de drie gemeenten ten oosten van de Narva-rivier ingelijfd en zo kwam de grens voortaan dwars door de rivier te lopen. Een laatste grenscorrectie, in het zuid-oosten, volgde in september 1957.

Het blijft gissen naar de beweegredenen van Moskou. Mogelijk heeft een rol gespeeld dat veel Russen de Petseri-streek als een onlosmakelijk onderdeel van Rusland beschouwen omdat het in de Middeleeuwen reeds tot het prinsdom Novgorod behoorde. Mogelijk vond Stalin een met de rivier samenvallende grens in militair-strategisch opzicht voordeliger, met het oog op de verdediging van de Russische Sovjet-republiek tegen een eventuele Westerse invasie.

‘Rusland staat geen meter land af!’

Die invasie zou uitblijven, maar Stalin had wel de kiem gelegd voor een potentieel conflict: na de onafhankelijkheid van Estland in 1991 en het ontstaan van Boris Jeltsins Russische Federatie als rechtsopvolger van de Sovjet-Unie hing de grenskwestie opeens als een schaduw over de betrekkingen tussen de twee buurlanden. Sterker nog: de Esten namen de oude ‘Tartu-grens’ op in Artikel 122 van hun nieuwe Grondwet van 1992 en bestempelden de bestaande grens als een 'voorlopige'. Dat valt ook te lezen in de 'Wet betreffende de Staatsgrens' van juni 1994. Op Estse land- en schoolkaarten uit die tijd staan dan ook twee stippellijnen, een die de in Estse ogen ‘wettige’ grens symboliseert en een die de feitelijke toestand markeert.

Tallinn, de middeleeuwse hoofdstad van Estland

Rusland dacht daar heel anders over. Veelzeggend is dat president Jeltsin eind 1994 de Petseri-regio in eigen persoon bezocht en tegen de meegereisde journalisten bulderde: ‘Deze grens is de Russische en zal dat blijven. Rusland zal geen meter land afstaan!’ Moskou begon direct met het afbakenen van die grens en plaatste Estland daarmee voor een fait accompli. Rusland wist natuurlijk heel goed dat de Europese Unie en de andere Westerse samenwerkingsverbanden, waarvan Estland zo graag lid wilde worden, beslist niet zaten te wachten op het importeren van een grensgeschil. De EU verwachtte ook dat de aspirant-lidstaat de smokkel naar en uit Rusland en de illegale immigratie beter zou aanpakken en zich dus zou richten op het beveiligen van de – bestaande – grens. Langzaam begon het ook tot menig Ests politicus door te dringen dat de verpauperde terra irredenta in het oosten economisch bar weinig toegevoegde waarde hadden en inmiddels grotendeels door Russen werden bevolkt.

Estse juristen braken zich het hoofd over de vraag hoe het sluiten van een grensverdrag met Rusland kon worden verenigd met de de jure-grens uit het ‘geboortecertificaat’ van Tartu, dat volgens Estland altijd rechtsgeldig is gebleven. Een werkgroep van rechtsexperts en 's lands hoogste juridische ambtenaar boden midden jaren negentig echter een uitweg, die het door Rusland niet erkende beginsel van de staatsrechtelijke continuïteit niet hoefde te schaden. Artikel 122 van de Grondwet maakt namelijk ook gewag van ‘andere internationale grensverdragen’ die het verloop van de grens kunnen bepalen en een nieuw grensverdrag met Rusland kon in die categorie worden ondergebracht. 

Na slepende onderhandelingen kwamen de twee partijen in maart 1999 een principe-verdrag overeen. Maar Moskou talmde met de ondertekening, in een poging Estlands toetreding tot de EU en de NAVO te traineren. Maar voor Brussel was de juridische truc van de Esten acceptabel. In mei 2005 werd het verdrag tenslotte ondertekend door de ministers van Buitenlandse Zaken Sergej Lavrov en Urmas Paet.

Mislukking en doorstart

Maar het behoudende deel der Estse natie, dat weinig op had met deze juridische acrobatiek en nog altijd droomde van een teruggave van de lost territories, gaf zich niet zomaar gewonnen. Tot ergernis van minister Paet stelden conservatieve parlementariërs snel een ‘inleidende verklaring’ voor de ratificatiewet op, met daarin indirecte verwijzingen naar het verdrag van Tartu en het beginsel van de staatsrechtelijke continuïteit. De regering moest deze toevoeging aan de ratificatiewet wel slikken, omdat ze voor bekrachtiging een tweederde meerderheid nodig had. Een woedend Rusland stopte subiet met de ratificatie en verklaarde het verdrag dood.

Dankzij de inspanningen van de Estse president Ilves en de pragmatisch ingestelde nieuwe Russische ambassadeur in Tallinn, Joeri Merzljakov, kwam het uiteindelijk toch tot een doorstart. De druk op Estland nam toe, omdat Letland in maart 2007 een grensverdrag met Rusland had getekend (een even grote martelgang) en Noorwegen in september 2010 een zeegrensverdrag met Rusland had gesloten. Rusland wilde waarschijnlijk goede sier maken in Brussel om een akkoord over visumvrij reizen binnen te hengelen, en hoopte wellicht ook Litouwen te kunnen isoleren dat ruziede over de door Gazprom gerekende gasprijs en een importstop op Litouwse zuivel.

President Toomas Hendrik Ilves had het laatste woord: ‘We moeten begrijpen en accepteren dat het in 1920 tussen Estland en Sovjet-Rusland gesloten vredesverdrag wat betreft de grens niet langer volledig van toepassing is. Of we dat nu leuk vinden of niet, het is zoals het is.’ Een week later, op 18 februari 2014, pakte Urmas Paet opnieuw het vliegtuig naar Moskou, voor een tweede ondertekeningsceremonie met collega Lavrov. 

Vergelijkbare grensgeschillen

Ook Letland had een grensgeschil met Rusland, over de in oktober 1944 op last van Stalin aan de Russische Sovjet-republiek overgedragen regio Abrene (‘Pytalovo’ in het Russisch). De Letse regering voegde in april 2005 een ‘interpretatieve verklaring’ toe aan het gereedliggende grensverdrag, waarop Rusland de ondertekening afblies.

Dat de ondertekening in maart 2007 alsnog plaatsvond en de Doema snel tot ratificatie overging, heeft vooral te maken met de destijds snel oplopende spanningen met Estland, over de verplaatsing van het Sovjet-standbeeld van de Bronzen Soldaat uit het centrum van Tallinn.

Litouwen had geen territoriale geschillen met Rusland, hooguit over de zeegrens met Kaliningrad, en tekende al in oktober 1997 zijn grensverdrag met Moskou.

Oekraïne en Ests populisme

De inkt van de ministeriële handtekeningen was nog niet opgedroogd, of het nieuws van het geweld op het Majdan-Plein in Kiëv ging de wereld over. De val de Oekraïense president Janoekovitsj, de annexatie van de Krim en Ruslands gepook in het oosten van Oekraïne deed de relatie tussen Estland en Rusland in een vrije val belanden. Tallinns verbeten retoriek over de verdediging van Oekraïnes territoriale integriteit en aandringen op het stationeren van NAVO-troepen in het Balticum vielen bepaald niet in goede aarde in Moskou.

Bij monde van Aleksandr Petrov, Merzljakovs minder kosmopolitische opvolger als ambassadeur in Tallinn, klaagde Rusland over ‘het ontbreken van een passende sfeer’ voor de rafiticatie van grensverdrag-nummer twee, aangezien Estland 'blijk had gegeven van ongepast gedrag'. Het Estse parlement keurde het document weliswaar zonder voorbehoud goed op 26 november 2015, maar vond dat de Doema de volgende stap moest zetten. Dat is tot op heden niet gebeurd.

Henn Põlluaas van de Estse Conservatieve Volkspartij EKRE (foto persdienst Ests parlement)

Eén partij stemde tegen het grensverdrag: EKRE, de Estse Conservatieve Volkspartij, die na de verkiezingen eerder dat jaar haar debuut had gemaakt in het parlement en de concurrentie met deze rechtspopulistische partij, de partij van Henn Põlluaas, dwong de gematigder conservatieven van de partij Vaderland op hun schreden terug te keren. De verrassende deelname van EKRE aan de in april van dit jaar aangetreden regering-Ratas-II heeft de zaken er niet eenvoudiger op gemaakt. De definitieve ratificatie van het grensverdrag wordt niet vermeld in het coalitie-akkoord en EKRE-voorman Mart Helme tierde tijdens zijn eerste persconferentie als minister van Binnenlandse Zaken dat Rusland de rechtsgeldigheid van het verdrag van Tartu dient te erkennen. Hij vergeleek ‘de annexatie' van de Petseri-gebieden met die van de Krim in 2014. Het maakt de recente Facebook-overpeinzing van Põlluaas (‘Rusland heeft circa vijf procent van Estlands grondgebied ingelijfd’) al een stuk minder cryptisch.

Afleiding en nervositeit

Rest de vraag, waarom de zaak plotseling zo hoog wordt opgespeeld. In Estland lijkt de politieke constellatie van doorslaggevend belang te zijn. Ten eerste bestaat Ratas-II uit partijen die nogal uiteenlopende ideeën huldigen, zeker ook wat betreft de buitenlandse politiek en de omgang met de grote oosterbuur. De linkspopulistische Centrumpartij van premier Ratas streeft naar een verbetering van de betrekkingen met Moskou, mede om het (omvangrijke) Russischtalige deel van haar aanhang te behagen. EKRE verkiest een ramkoers als het om Rusland gaat, terwijl de derde coalitiepartner, het conservatieve Vaderland, aan de status quo vasthoudt, maar onder invloed van het populisme wel iets assertiever is geworden.

Binnen de partijen zelf lijkt men ook niet altijd op één programmatische en personele lijn te zitten. Jüri Ratas opereert vrij behoedzaam als het gaat om Rusland, maar de meer uitgesproken leden van het Centrumpartijkader, zoals europarlementariër Yana Toom, zouden liever meteen de relatie met Moskou opwarmen. In de Vaderland-partij vertegenwoordigt minister van Buitenlandse Zaken Urmas Reinsalu de harde lijn en probeert minister van Defensie Jüri Luik, in de jaren negentig al nauw betrokken bij de slepende beraadslagingen met Rusland, de diplomatie hoog in het vaandel te houden.

Het gevolg van dit alles: een heldere, eenduidige strategie ontbreekt en bij gebrek aan centrale regie voert menig coalitieprominent zijn (de dames zijn hier zwaar ondervertegenwoordigd) ‘eigen’ buitenlands beleid. Ten tweede rent de regering van schandaal naar schandaal en van crisis naar crisis, niet in de laatste plaats dankzij het populisme van EKRE. Het zou te ver voeren om alle affaires hier op te sommen, maar kennelijk zoekt Põlluaas ook in dit grensconflict afleiding met een thema dat het rechtse electoraat aanspreekt.

het populistische EKRE, de Estse Volkspartij, demonstreerde op Onafhankelijkheidsdag, 24 februari 2019 in Tallinn

Met het 75-jarige jubileum van de 'Grote Vaderlandse Oorlog' voor de deur vertoont Rusland tekenen van nervositeit en geprikkeldheid. Estland bereidt zich juist voor op het eeuwfeest van het Verdrag van Tartu en dat maakt in Rusland al evenmin erg veel warme gevoelens los – in de ogen van Moskou heeft het Rode Leger in 1944 een door de ‘bruine plaag’ gekwelde Sovjet-republiek bevrijden en niet een land dat het zelf eerder had geannexeerd en onderdrukt.

Ruslands gebelgdheid over de Baltische dadendrang is de afgelopen maanden eerder toe- dan afgenomen. In Estland heeft minister Reinsalu bij herhaling geëist dat de Russen een financiële genoegdoening voor de Sovjet-bezetting betalen, in Letland zijn negen Russische tv-zenders op zwart gezet en in Litouwen bereikt de cultus rond de Partizanai, de guerrilla’s die eind jaren veertig, begin jaren vijftig tegen de Sovjet-heerschappij streden, bijna wekelijks een nieuw hoogtepunt.

Kersti Kaljulaids theesessie met Vladimir Poetin lijkt onderwijl iets uit een ver verleden te zijn. Voor binnenlandspolitieke (Estland) en propagandistische (Rusland) doeleinden opgeklopte sentimenten hebben de toch al zo broze ratificatie van het grensverdrag opnieuw in gevaar gebracht. Een tweede mislukking op rij valt zodoende helaas niet uit te sluiten.

Jeroen Bult is historicus en publicist, gespecialiseerd in Estland, Letland en Litouwen.