Vorige maand overviel president Poetin zijn land met grondwetswijzigingen. Poetin duldt geen inbreuk meer op de soevereiniteit van Rusland en wil daarom voortaan de Russische grondwet voorrang geven boven internationale verdragen. Verontrusterder zijn de veranderingen die de rechterlijke macht ondergeschikt maken aan de president. Als deze voorstellen worden aangenomen, verdwijnt het idee van een rechtsstaat achter de horizon, vrezen kritische Russische juristen.
Zitting van het Constitutioneel Hof. Foto rechtenvrij
door Hella Rottenberg
Betekenen Poetins plannen, vroegen commentaroren zich af, dat Rusland uitspraken van bijvoorbeeld het Europees Hof voor de Mensenrechten simpelweg naast zich neer zou gaan leggen? Russische burgers weten immers steeds vaker de weg te vinden naar Straatsburg, als de mogelijkheid om hun recht te halen in eigen land is uitgeput. Juist om te voorkomen dat Rusland uit de Raad van Europa zou stappen en dat daardoor Russische burgers de kans ontnomen werd om klachten over hun eigen overheid aanhangig te maken bij het Europees Hof, hadden Europese parlementariërs een half jaar geleden hun sancties tegen Rusland opgeheven. Zou dit nu via een grondwetswijziging ondermijnd worden?
De grondwet waaraan Poetin sleutelt stamt uit 1993, het Jeltsin-tijdperk, toen Rusland net afstand had gedaan van het communisme en aansluiting zocht bij de wereld. Artikel 15 stelt dat internationale verdragen een integraal deel zijn van het rechtssysteem van de Russische Federatie. En dat de regels van deze verdragen prioriteit hebben boven de Russische regelgeving. Alleen via de procedure voor het aannemen van een nieuwe grondwet kan een wijziging worden doorgevoerd in dit deel van de constitutie. Zelfs dan nog blijft de vraag wat de reikwijdte ervan zou zijn. Juristen wezen op het feit dat eenmaal gesloten verdragen blijven gelden en dat een land niet selectief mag winkelen en kiezen aan welke bepalingen het zich wenst te houden. De enige manier om zich eraan te onttrekken is uit het verdrag stappen.
Planning van het invoeren van de grondwetswijzigingen
- 15 januari: Poetin spreekt het parlement en de natie toe en presenteert tientallen wijzigingen in de grondwet
- 16 januari: Een kennelijk al gevormde ‘werkgroep’ van parlementsleden, bekende culturele, maatschappelijke en sportfiguren komt bij elkaar. Poetin vraagt hun de voorstellen ‘binnen een maand’ klaar te maken.
- 20 januari: De werkgroep heeft de voorstellen naar eigen zeggen ‘opgepoetst’ en levert haar redactie bij Poetin in. Diezelfde dag stuurt de president de grondwetsamendementen naar de Doema.
- 23 januari: Doema keurt de voorstelling in eerste lezing unaniem goed. Tweede lezing zal nog in februari plaatsvinden.
- Maart: Derde en definitieve lezing van de grondwetswijzigingen zal door de Doema worden aangenomen.
- 22 april: vermoedelijke datum voor een referendum. Het is de verjaardag van Lenin, valt op een woensdag en zal een extra vrije dag zijn. De uitslag is geldig als de opkomst minstens 50% is. De voorstellen behelzen ook het grondwettelijk vastleggen van de indexatie van pensioenen en sociale uitkeringen en een sociaal minimum. Negentig procent van de bevolking is hier blij mee, en daarom zal het wel lukken voldoende kiezers voor de wijzigingen te laten stemmen, is de veronderstelling van het Kremlin.
Toen vlak na Poetins toespraak de werkelijke voorstellen bekend werden gemaakt, bleek de soep niet zo heet gegeten te worden als hij was opgediend. In plaats van artikel 15 te willen wijzigen kwam Poetin met een minder ingrijpende aanpassing, een aanvulling op artikel 79 van de grondwet, en wel: besluiten van internationale organen die ‘in hun interpretatie’ in tegenspraak zijn met de Russische grondwet hoeven niet te worden uitgevoerd. Het Constitutioneel Hof van Rusland mag bepalen wanneer dit het geval is.
In feite is dit een uitbreiding en verankering van een wet die al in 2015 door de Doema werd aangenomen en waarin het Constitutionele Hof internationale uitspraken met betrekking tot mensenrechten mocht toetsen aan de Russische wet. Deze wet richtte zich met name op de uitspraken van het Europese Hof van de Mensenrechten in Straatsburg. In het nieuwe voorstel strekt de bevoegdheid van het Hof zich uit tot besluiten van alle internationale organen, waarbij Rusland aangesloten is.
Leden van de werkgroep voor de grondwetswijzigingen, op 16 januari in Poetins datsja in Novo Ogarjovo. Foto Kremlin
Toetsing verdragen
Rusland is niet de enige die internationale verdragen wil toetsen aan de eigen wet. In Nederland gaat een internationaal verdrag boven de nationale wet, maar in bijvoorbeeld Duitsland en de VS heeft de nationale wet prioriteit. Met zijn grondwetswijziging geeft Poetin te kennen dat in Rusland een nieuwe tijd is aangebroken, een tijd waarin het land, anders dan onder Jeltsin, het buitenland assertief tegemoet treedt en zich de wet niet laat voorschrijven. Op zichzelf hoeft dat niet meer te betekenen dan een signaal, een symbolisch gebaar voor binnen- en buitenlandse consumptie. Als rechters verdragen en bescherming van mensenrechten hoog in het vaandel dragen, dan nemen ze de uitspraken van een Europees Hof ter harte en zien deze als norm waaraan het eigen systeem zich moet aanpassen, of althans waarnaar het moet streven. Ze moeten dan onafhankelijk durven te oordelen en hun rug rechthouden tegenover de staat. Dat valt ook in landen met een gevestigde democratie niet altijd mee, zie in Nederland de discussie over het Urgenda-vonnis en de stikstofreductie.
Over het algemeen, zo rapporteren Russische advocaten en mensenrechten-verdedigers, is Rusland bereid om klagers, die door het Europees Hof voor de Mensenrechten in hun gelijk zijn gesteld, financiële schadevergoeding te geven – jaarlijks kost dit de staat een bedrag van tussen de 13 en 15 miljoen euro. Herzien van betwiste vonnissen en volgen van de aanbevelingen van het Hof in Straatsburg, als het gaat om politieke gevoelige kwesties zoals verdwijningen (in Tsjetsenië) of demonstratierecht, doen rechters in Rusland niet. Desondanks hebben uitspraken van het Europees Hof, waar het minder beladen kwesties betreft, wel degelijk effect, constateert Tanja Loksjina van het Moskouse kantoor van Human Rights Watch. Een klacht van een gevangene over de condities waarin hij in voorarrest werd gehouden, bijvoorbeeld, heeft tot grote verbeteringen geleid. ‘Cellen zijn niet meer overvol, er zijn nieuwe complexen gebouwd, enzovoorts. Het is niet zwart of wit’, meent Loksjina.
Dwarse rechters
Sinds de toetsingswet van 2015 heeft het Russische Constitutioneel Hof in twee gevallen geoordeeld dat een uitspraak van het Europees Hof voor de Mensenrechten ‘onuitvoerbaar’ is. In 2016 ging het om een klacht van gevangenen, die geen stemrecht kregen, terwijl hun volgens het Europees Hof dit recht wel toekwam. In 2017 betrof het de geruchtmakende zaak van de onteigening van het oliebedrijf Joekos (hoofdaandeelhouder was Michail Chodorkovski, die tien jaar gevangen zat, in 2013 werd vrijgelaten en nu in Londen woont). Het Europees Hof oordeelde dat Rusland de voormalige aandeelhouders 2 miljard euro schadevergoeding moest betalen.
Twee van de vijftien hoogste Russische rechters waren het in deze zaken oneens met hun collega’s. Rechter Vladimir Jaroslavtsev had al eerder zijn onafhankelijkheid getoond, toen hij in een interview met een Spaanse krant zei dat Rusland een autoritaire regering had en belangrijke rechterlijke beslissingen door het Kremlin werden gestuurd. Hij moest daarna uit een hoog adviescollege stappen, maar bleef wel lid van het Constitutioneel Hof. De tweede rechter, Konstantin Aranovski, vond dat Rusland zich niet moest isoleren en keerde zich in 2019 tegen een wet die buitenlanders en Russen met een tweede paspoort verbiedt om meer dan 20 procent van kranten, tijdschriften en electronische media in eigendom te hebben. Volgens hem kwam de wet voort uit xenofobie, ‘een oude en hardnekkige reflex’.
Het effect van de grondwetswijzigingen die Poetin nu wil doorvoeren is dat dwarse rechters, zoals deze, binnenkort een overblijfsel van het verleden zullen zijn. De rechterlijke macht wordt wettelijk ondergeschikt gemaakt aan de president en daarmee is het met de scheiding der machten gedaan, menen Russische juristen.
De in 1994 ingevoerde regels van benoeming en ontslag van Russische rechters waren ongeveer gelijk aan die in Nederland: rechters worden benoemd voor het leven door de Senaat (Nederland: de regering) en ontslagen op voorstel van een rechterlijk college (in Nederland: de Hoge Raad).
Hoewel de selectie, benoeming en het ontslag van rechters in Rusland veel te wensen overliet, bestonden er althans op papier waarborgen voor hun onafhankelijkheid en kon de beroepsgroep zich hierop beroepen.
Hof niet meer 'zelfstandig' en 'onafhankelijk'
In de wijzigingsvoorstellen van Poetin is de autonomie van het Constitutioneel Hof niet meer in de grondwet verankerd. De woorden ‘zelfstandig’ en ‘onafhankelijk’ zijn weggelaten bij de taakomschrijving ‘rechtsmacht uitoefenen’. De hoogste rechters, bij het Constitutioneel Hof, het Hooggerechtshof en de gerechtshoven, zullen voortaan kunnen worden ontslagen op verzoek van de president. De Federatieraad (de Senaat) moet het onslag weliswaar nog goedkeuren, maar omdat dit orgaan in meerderheid bestaat uit door de president benoemde bestuurders zal dat geen hindernis vormen. Ook krijgt de president voor het zeggen wie voorzitter en vice-voorzitter van de hoogste rechtscolleges zullen zijn. Zij worden nu nog uit eigen midden gekozen.
'Rechters in Rusland zijn nu geen voorbeeld van een onafhankelijke beroepsgroep, maar deze amendementen zullen ervoor zorgen dat zo'n beroepsgroep er in dit land ook nooit komt'
‘Het is duidelijk’, schrijft Roman Bevzenko op de juridische site Zakon.ru, ‘dat de rechterlijke onafhankelijkheid gewoon verdwijnt, want het wordt simpelweg riskant voor rechters om een besluit te nemen dat tegen de wetgevende en uitvoerende macht in gaat.’ Het zal heel eenvoudig zijn om een rechter op grond van ‘uit de duim gezogen’ argumenten te ontslaan, voorziet Bevzenko. ‘Natuurlijk zijn rechters in het Rusland van vandaag nauwelijks een voorbeeld van een onafhankelijke en professionele beroepsgroep die zich als derde macht manifesteert’, vervolgt hij, ‘maar deze amendementen zullen ervoor zorgen dat zo’n beroepsgroep er in dit land ook nooit komt.’
Als grond voor ontslag van een rechter noemde Poetin in zijn toespraak van 15 januari ‘gedrag waarmee een rechter de eer en waardigheid van zijn ambt heeft bezoedeld en andere gevallen (…) die ervan getuigen dat iemand de status van rechter niet kan behouden’. Hij leek naar concrete incidenten te verwijzen met zijn uitleg dat hij dit voorstel deed vanwege ‘de onstane praktijk’ en dat de mogelijkheid om een rechter te ontslaan ‘nu duidelijk ontbreekt’.
Strijdig met grondbeginselen
Juriste Jelena Loekjanova: 'Voorstellen zijn in strijd met de grondwet zelf'.
Volgens Jelena Loekjanova, hoogleraar constitutioneel recht aan de Hoge Economische School van Moskou, zijn de voorstellen, die vrijwel gelijkluidend zijn met de uitgesproken tekst van Poetin, in strijd met de grondwet zelf, de scheiding der machten en het recht van de burgers op rechterlijke bescherming. De president krijgt greep op de instituties, die de taak hebben de wettigheid van de besluiten van de uitvoerende macht juist te controleren, schrijft zij.
Haar commentaar op de procedure is vernietigend. Het is, zo schrijft zij, wettelijk helemaal niet toegestaan om zonder dat de noodzaak is aangetoond wijzigingen in de grondwet aan te brengen. Nergens staat dat er een of andere commissie wijzigingen van de grondwet mag formuleren of dat door middel van een volksraadpleging alle veranderingen worden goedgekeurd. Toch is dit wat er staat te gebeuren.