De staatkundige integratie van Belarus en Rusland komt met de dag dichterbij. De bewering van minister Lavrov van Buitenlandse Zaken dat er Oekraïense extremisten in Belarus actief zijn, kan de voorbode zijn van een Russische interventie. Dat kan desgewenst ook openlijk gebeuren. Op grond van twee multilaterale verdragen is die ‘wederzijdse hulp’ juridisch in te kleden. De Verdragsorganisatie voor Collectieve Veiligheid uit 1992 en de overeenkomst over de Uniestaat uit 1999 kennen bepalingen, die een grensoverschrijdende interventie formeel mogelijk maken.

Troepen van de lidstaten van de Verdragsorganisatie voor Collectieve Veiligheid (ODBK/CSTO). Foto Regnum

door Hubert Smeets

De webmaster van de Uniestaat Rusland-Belarus is een beetje laks. Op de site van deze overkoepelende uniestaat staan Dmitri Medvedev en Sergej Roemas nog vermeld als premiers van Rusland en Belarus. Medvedev is dat al niet meer sinds 16 januari 2020, toen hij werd opgevolgd door de belastinginspecteur Michaïl Misjoestin, en Roemas is twee maanden voor de presidentsverkiezingen vervangen door de militaire inlichtingenman Roman Golovtsjenko.

Maar intussen zijn de Uniestaat en de militaire Verdragsorganisatie voor Collectieve Veiligheid (ODBK in het Russisch, CSTO volgens de Engelse afkorting) wel de belangrijkste instrumenten voor de presidenten Vladimir Poetin en Aleksandr Loekasjenko om de burgerbeweging in Belarus de baas te worden. Poetin verwees al een dag na de betwiste presidentsverkiezingen van 9 augustus naar deze bilaterale banden. De Russische president herhaalde dat in een eerste publieke verklaring over de nasleep van de verkiezingen in het buurland. 'We moeten er geen geheim van maken. Er zijn relevante artikelen die bepalen dat de lidstaten elkaar moeten helpen bij het beschermen van de soevereiniteit, de buitengrenzen en de stabiliteit', aldus Poetin in een groot televisieinterview op donderdag 27 augustus.

Dat klopt. Beide verdragen bieden inderdaad de mogelijkheid tot interventies over en weer en spelen daarom op de achtergrond een rol in de grensoverschrijdende hulp en maatregelen die Rusland in petto zou kunnen hebben als Loekasjenko daar om vraagt of het Kremlin die zelf wil inzetten.

Het is dan ook geen toeval dat Kremlinwoordvoerder Dmitri Peskov in Moskou vaker naar buiten treedt met informatie over de binnenlandse aangelegenheden van Belarus dan Loekasjenko’s voorlichter Nathalia Eismont. Zo verklaarde Peskov op maandag 31 augustus, een dag nadat er wederom tienduizenden vrouwen in Minsk hadden betoogd tegen de presidentiële verkiezingsfraude, dat ‘Rusland vooralsnog geen reservisten naar Belarus zal overbrengen, omdat de Witrussische regering de situatie onder controle heeft’.

Maar Moskou is op alles voorbereid. Hoewel zelfs minister Sergej Lavrov eerder wat twijfel had geuit over de eerlijkheid van de verkiezingen ('niet ideaal, natuurlijk niet', aldus Lavrov) ondersteunde president Poetin zelf in dat lange interview van eind augustus nadrukkelijk de uitslag , terwijl hij 'extremistische elementen' van buiten verweet Belarus te willen destabiliseren. Rusland, zei Poetin, heeft op basis van de verdragen met Belarus politietroepen 'in reserve' achter de hand om in te kunnen grijpen in het buurland als de opstand gewelddadig wordt. Lavrov corrigeerde zichzelf vervolgens zonder mankeren. Op woensdag 2 september zei Lavrov in Minsk dat er 'zich 200 goed getrainde Oekraïense extremisten in Belarus bevinden'. Deze bewering lijkt een aanwijzing dat de Russische regering op zoek is naar een alibi.

Mocht de Russische regering inderdaad willen ingrijpen in Belarus, dan zal een dergelijke interventie waarschijnlijk gelegitimeerd worden met een beroep op de Uniestaat en/of de ODBK/CSTO. Wat houden beide internationale organisaties eigenlijk in?

Uniestaat van twee landen

De Uniestaat bestaat sinds eind 1999. In april 1996, ruim vier jaar na de ontmanteling van de Sovjet-Unie, sloten Rusland en Belarus een eerste conceptverdrag over een nieuwe bilaterale ‘gemeenschap’. In Minsk was Loekasjenko toen twee jaar aan de macht. In Rusland regeerde Boris Jeltsin sinds 1991, maar zijn positie was in 1996 zo zwak dat werd gevreesd voor zijn herverkiezing. Jeltsin werd in 1996 dankzij een onbeschaamde mediacampagne wel herkozen, maar zijn machtspositie bleef broos en werd na de grote roebelcrisis van 1998 zo ondermijnd dat hij eind 1999 het Kremlin overdroeg aan toenmalig premier Vladimir Poetin. Tussen 1996 en 1999 werd het verdrag twee keer herzien. In 1997 werd de ‘gemeenschap’ gepromoveerd tot een ‘unie’ en in 1998 verder opgewaardeerd tot een ‘geünieerde staat’. Het definitieve verdrag voor deze Uniestaat werd getekend op 8 december 1999, drie weken voor het vertrek van Jeltsin, en 26 januari 2000 door de parlementen van beide landen geratificeerd.

Loekasjenko was indertijd een enthousiast pleitbezorger van de uniestaat, mede omdat hij dacht dat hij gebruik zou kunnen maken van de zwakke machtspositie en gezondheid van Jeltsin en dat hij mogelijk de eerste president van de gemeenschappelijke Uniestaat kon worden. Met Poetin in het Kremlin vervloog die hoop. De ontwikkeling van de Uniestaat voltrok zich sindsdien in traag tempo, maar het verdrag bleef wel bestaan. Daags na de Witrussische presidentsverkiezingen van 9 augustus verwees Poetin in zijn felicitatieboodschap aan Loekasjenko nog naar de noodzaak om de politieke, economische en militaire integratie nu echt te verdiepen.

Staatssecretaris Rapota van de Uniestaat. Foto Wikimedia

De Uniestaat biedt verschillende aanknopingspunten voor verdergaande integratie van Rusland en Belarus. De structuur doet enigszins denken aan de Benelux. De tweestaten-gemeenschap heeft een eigen parlement met twee kamers, die niet rechtstreeks worden gekozen maar getrapt worden gevuld door vertegenwoordigers uit beide staten. In de overkoepelende Staatsraad hebben de presidenten, premiers en twee parlementsvoorzitters van beide landen zitting. Daarnaast kent het verdrag een gemeenschappelijke ministerraad, een eigen rechtbank en een rekenkamer. De Uniestaat wordt bestuurd door een Permanent Comité dat is gevestigd in Minsk. De dagelijkse leiding ligt in handen van een staatssecretaris, sinds 2011 de Russische ex-KGB’er Grigori Rapota (76).

Politieke en economische integratie en harmonisatie zijn de primaire doelen van de Uniestaat. Maar het verdrag van 1999 bevat ook artikelen over een gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid en militaire samenwerking. President Loekasjenko heeft daar nog geen beroep op gedaan, althans niet in het openbaar. Volgens Rapota is er, ondanks de maatschappelijke spanningen in Belarus, geen sprake van een verhoogde staat van paraatheid. ‘De Uniestaat werkt volgens zijn gewone regime', aldus staatssecretaris Rapota.

Verdrag voor Collectieve Veiligheid

De Verdragsorganisatie voor Collectieve Veiligheid (ODBK/CSTO), opgericht in mei 1992 in de Oezbeekse hoofdstad Tasjkent, heeft iets weg van de NAVO. Net als het Noord-Atlantische bondgenootschap bevat het een clausule over wederzijdse hulp. In artikel 4 van het verdrag staat de verplichting daartoe zo omschreven: ‘Als een van de lidstaten agressie ondergaat (een gewapende aanval die de veiligheid, stabiliteit, territoriale integriteit en soevereiniteit bedreigt) zal dat door de lidstaten worden opgevat als agressie tegen alle lidstaten’. In dat geval kan de bedreigde lidstaat aan de andere landen vragen om ‘onmiddellijk alle noodzakelijke hulp te verschaffen, inclusief militaire’.

De ODBK/CSTO heeft zes lidstaten: Rusland, Belarus, Kazachstan, Armenië, Kirgizië en Tadzjikistan. Georgië, Azerbeidzjan en Oezbekistan hebben zich in 1999 respectievelijk 2012 uit de alliantie teruggetrokken. Afghanistan en Servië zijn sinds 2013 waarnemers bij het verdrag.

Stanislav Saz, secretaris-generaal van de ODBK/CSTO. Foto Wikimedia

Loekasjenko en Poetin staan in nauw contact over het herstel van de autoritaire orde in Belarus. Op grond van twee multilaterale verdragen is die ‘wederzijdse hulp’ ook juridisch in te kleden. De Verdragsorganisatie voor Collectieve vrijheid uit 1992 en de Uniestaat uit 1999 kennen bepalingen, die een grensoverschrijdende interventie formeel mogelijk maken.

Ook de organisatiestructuur lijkt op die van de NAVO. De ODBK/CSTO kent een raad van ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie, een professioneel militair comité en een gemeenschappelijke parlementaire assemblee. In de overkoepelende collectieve veiligheidsraad hebben de staatshoofden van de leden zitting. De dagelijkse leiding berust, net als bij de NAVO, bij een secretaris-generaal. Sinds 1 januari vervult de Witrussische luitenant-generaal Stanislav Saz die functie. Net als de Supreme Allied Commander Europe (Saceur) van de NAVO heeft de ODBK/CSTO een chef van de verenigde staven. Sinds eind 2015 is dat brigade-generaal Anatoli Sidorov (62), een Russische beroepsmilitair die volgens het onderzoekscollectief Bellingcat mogelijk betrokken is geweest bij het transport van de BUK-installatie waarmee in juli 2014 vlucht MH17 is neergeschoten.

Anatoli Sidorov (r) met de Russische minister van Defensie Sjojgoe. Foto Wikimedia.

Artikel 4 van het verdrag is volgens secretaris-generaal Saz van de ODBK/CSTO tot nu toe nog niet ingeroepen. ‘Ik ben er van overtuigd dat Belarus de problemen zelfstandig oplost,’ aldus Saz op 23 augustus. De ambtelijke baas van de verdragsorganisatie legde er de nadruk op dat artikel 4 alleen in werking kan treden als een lidstaat daarom vraagt. Zolang Loekasjenko formeel president is, kan hij een beroep doen op deze bepaling.

Formalisme 

In het verleden heeft de regering in Moskou altijd veel waarde gehecht aan dit soort formele wegen. Zo was de Sovjetinterventie in Tsjechoslowakije in 1968 officieel gebaseerd op een formeel verzoek van aan aantal leden van het centraal comité van de Tsjechoslowaakse communistische partij (o.a. Vasil Bilak en Alois Indra), die tijdens de Praagse lente in de minderheid waren geraakt maar nog wel officiële posities bekleedden.

De neiging tot juridisch formalisme moet overigens ook weer niet al te serieus worden genomen. Uiteindelijk geldt in Rusland het spreekwoord ‘закон - что дышло: куда повернёшь - туда и вышло’ (vrij vertaald: de wet is net een paardenspan, trek er aan en profiteer ervan). Anders gezegd: met de wet kun je alle kanten op.