Vanaf 2008 zat het Kremlin er in Georgië, Oekraïne, Moldova en Syrië bovenop. De Russische invloedssfeer, de Roesski Mir, werd desnoods militair verdedigd. Nu lijkt het zich iets terughoudender op te stellen in het nabije buitenland. In Karabach mengde Rusland zich pas laat in de oorlog en in Belarus opereert het vooralsnog via indirecte interventies. Is dit een wijziging van het buitenlands beleid? Hubert Smeets inventariseert de belangrijkste analyses.

President Loekasjenko in gesprek met minister Lavrov van Buitenlandse Zaken. Foto Belta

door Hubert Smeets

Vijf jaar geleden leek de Russische regering van Vladimir Poetin buiten Rusland te kunnen doen wat ze maar wilde. In 2014 annexeerde het Kremlin de Krim en begon een afscheidingsoorlog in de Donbas. In 2015 intervenieerde het gewapenderhand in Syrië. En in 2016 mengden Russische hackers en trollen zich in de Amerikaanse verkiezingen en werd het Kremlin op zijn wenken bediend door de overwinning van Donald Trump, die Poetin al een half jaar eerder als de nieuwe president had getipt.

Voor de reacties in het buitenland deinsde het Kremlin toen niet terug. De schending van de staatkundige integriteit van Oekraïne leidde indertijd weliswaar tot een barrage van sancties tegen prominente Russische bestuurders en bedrijven, maar dat leek de regering in Moskou niet af te schrikken. Het leek eerder een stimulans er een schepje bovenop te doen. De eenheid van de orthodox-christelijke en Slavisch-talige wereld had namelijk meer prioriteit dan de multilaterale rechtsorde. Herstel van die Roesski Mir (de Russische Wereld), zoals de politiek-culturele hegemonie van Moskou werd gedoopt, mocht wat kosten.

Hoe anders verloopt 2020 tot nu toe. Sinds de zomer oogt de buitenlandse politiek van het Kremlin een stuk minder daadkrachtig. Daags na de frauduleuze verkiezingen in Belarus van 9 augustus feliciteerde Poetin de herkozen Aleksandr Loekasjenko reeds, maar hoewel deze daarna vier maanden lang op het burgerprotest geen ander antwoord had dan bruut geweld, bemoeide het Kremlin zich alleen indirect of heimelijk met het Slavische buurland. Ook Kirgizië raakte in de greep van verkiezingsoproer, dat de zittende president Soorenbai Zjejenbekov de kop kostte, zonder dat Rusland tussenbeide kwam.

En de heroveringsoorlog rondom de enclave Nagorny Karabach van het min of meer islamitische Azerbeidzjan tegen het oudchristelijke Armenië liet Poetin lang op zijn beloop. Dat Turkije op de achtergrond dekking gaf aan Azerbeidzjan deed er kennelijk weinig toe. Pas toen Armenië – per hoofd van de bevolking bijna twee keer armer dan de oliestaat aan de Kaspische Zee – dreigde te worden overrompeld door Azerbeidzjan, greep Rusland in. Sindsdien heeft Turkije in de zuidelijke Kaukasus een voet tussen de deur.

In Moldova, ten slotte, werd ‘Kremlinman’ Igor Dodon met een overtuigende meerderheid van 58 procent weggestemd door de in Europa opgeleide Maia Sandu, die een ‘meer gebalanceerde buitenlandse politiek’ gaat voeren dan haar pro-Russische voorganger. Intussen zijn ook de twitter-accounts van de Russische ambassades overal ter wereld een toontje lager gaan zingen dan in de permanente assertiviteit en soms zelfs agressiviteit die ze voordien etaleerden.

Wat is er aan de hand?

Wat is er aan de hand in het Kremlin en het ministerie van Buitenlandse Zaken in Moskou? Zijn de gebeurtenissen in Belarus, Nagorny Karabach en Moldova inderdaad indicaties dat Rusland aan macht inboet in zijn oude imperiale invloedssfeer? Of zijn dit de ingecalculeerde consequenties van een weloverwogen beleidswijziging van het Kremlin?

Poetin zelf houdt zich uiteraard op de vlakte. Hij benadrukt dat Moskou sinds het begin van het gewapende conflict tussen Bakoe en Jerevan begin jaren negentig nooit partij heeft gekozen voor het door niemand erkende Karabach, een Armeense enclave op Azerbeidzjaans grondgebied. Dat Turkije daar nu een voet tussen de deur heeft, komt door ineenstorting van de Sovjet-Unie dertig jaar geleden, zei Poetin in een televisie-interview. Het is dus de schuld van Michaïl Gorbatsjov en Boris Jeltsin dat ‘Azerbeidzjan zijn eigen bondgenoten mag kiezen’ en ‘niemand dat kan verbieden’.

Poetin doet, kortom, alsof er niets is veranderd.

Buiten het Kremlin is het buitenlandse beleid van Rusland anno 2020 wel onderwerp van serieuze geopolitieke analyse. Grofweg zijn er drie relevante scholen te onderscheiden. Ten eerste zijn er analisten die geen inhoudelijke breuk in het buitenlands beleid zien, maar alleen een verandering in uitingsvormen. Een tweede groep legt de nadruk op het herstel van het Primat der Innenpolitik in Rusland. En ten derde zijn er coomentatoren die de heroriëntatie in verband brengen met een nieuwe nakende bipolaire wereldorde.

Consensus is er, te midden van alle nuances, niet. Maar over één kenmerkend uitgangspunt van de buitenlandse politiek van Poetin zijn allen het eens. Het revanchistische en nostalgische verlangen om de orthodox-christelijke en Russischtalige wereld tussen Brest en Vladivostok en van Odessa totaan Kamtsjatka te rehabiliteren en Moskou weer als centrum van deze Roesski Mir te laten gloriëren, vormt niet (meer) de basis van het buitenlandse beleid. Het Kremlin laat zich minder leiden door idealistische motieven over een groots verleden dan door de noodzaak om concrete staatsbelangen te beschermen.

Maskerade nu pas zichtbaar

Een exponent van de school die meent dat er minder is veranderd dan we denken, is Dmitri Trenin, directeur van de denktank Carnegie Moskou. Volgens Trenin is het beeld dat een ‘agressief Kremlin’ zijn beleid ‘abrupt’ heeft veranderd – ‘Reconquista canceled’ – een vorm van optisch bedrog. Een herovering van de Roesski Mir stond eigenlijk nooit expliciet op het programma, betoogt Trenin in een essayistisch commentaar voor Carnegie Moskou. Wat er in 2014 in Oekraïne gebeurde, was volgens Trenin niet veel meer dan een reactie op de ‘verrassende afzetting van president Viktor Janoekovitsj’.

De Krim werd vooral herenigd met Rusland om strategische redenen, omdat de Zwarte Zeevloot daar zijn marinebasis had. De interventie in de Donbas was een improvisatie. Het visioen van Novorossija (Nieuw Rusland, de oude naam van het gebied onder tsarina Catharina de Grote) was slechts een kort leven beschoren. En de ideeën voor een bruggenhoofd via Marioepol over land naar de geïsoleerde Krim, laat staan een mars op Kiev, hoewel door sommigen krachtig bepleit, zijn nooit verder uitgewerkt. Dat Poetin zich bij het haastige referendum in 2014 kon beroepen op een zogeheten ‘Krim-meerderheid’ van 80 procent van de Russen, was vooral handig voor de binnenlandse politiek, die na de frauduleuze Doema-verkiezingen van 2011 onder druk was komen te staan.

Ook de Russische operatie in Syrië, zegt Trenin, werd betrekkelijk behoedzaam opgezet. In de publieke opinie mocht vooral geen parallel met de tragische oorlog in Afghanistan worden opgeroepen. Vandaar dat ook de Russische betrokkenheid in Libië werd uitbesteed aan private huurlingenlegers.

Dmitri Trenin. Foto Körber Stiftung

‘Rusland is een autocratie’. Het buitenlands- en veiligheidsbeleid zijn dus ‘Poetins particuliere domein’, weet Trenin. ‘Maar dat wil niet zeggen dat zijn beslissingen compleet arbitrair zijn’. Dat Rusland zijn post-Sovjetruimte is kwijtgeraakt, is ook in het Kremlin oud nieuws. De Baltische landen zijn al zestien jaar lid van de NAVO en de EU. Oekraïne is sinds de Majdanrevolte van 2014 pro-Westers en anti-Russisch geworden. In Georgië was die ontwikkeling al een decennium langer aan de gang. En Moldova, met zijn separatistische pro-Russische republiekje in Transnistrië, is eveneens altijd verscheurd geweest tussen Westers en Slavisch georiënteerde partijen. Azerbeidzjan is al heel lang verbonden met Turkije, weet ook Poetin. Oezbekistan gedraagt zich luidruchtig onafhankelijk en Turkmenistan houdt buitenlandse connecties gewoon af. Alleen op Armenië, Belarus, Kazachstan, Kirgizië en Tadzjikistan kon Moskou tot voor kort bouwen: vijf van de veertien voormalige Sovjetrepublieken, meer niet.

‘Tot zover de imperialistische nostalgie’, aldus Trenin, die al in 2011 zijn boek Post-Imperium schreef. Volgens hem is de minder assertieve benadering van dit jaar een uiting van een ‘pijnlijk’ aanpassingsproces dat al langer gaande is. Zelfs de ideologische concepties zijn bijgepoetst. ‘Het verhaal over Oekraïne als de bakermat van de Russische staat' en ‘Kiev, als de moeder van alle Russische steden’ is vrij makkelijk omgekat naar Novgorod als bolwerk van de Vikingen. Zelfs de officiële plaats van kerstening van de Russen is verplaatst van Kiev aan de Dnjepr, waar het volk in 988 op last van vorst Vladimir werd gedoopt, naar Chersonesos op de Krim, waar de prins zich persoonlijk tot het christendom liet bekeren.

Het Kremlin heeft intussen ook ontdekt dat Rusland geen bondgenoten heeft om schouder aan schouder mee te staan in het uur van de nood, maar ook bedacht dat het dankzij zijn nucleaire afschrikking niemand nodig heeft om zich te beschermen tegen tegenstanders.

Post-Sovjetruimte bestaat niet

De Russische rol rond Nagorny Karabach is volgens Trenin een goed voorbeeld van deze heroriëntatie. De overwinning van de Azeri in de tweede Karabach-oorlog heeft een nieuwe regionale orde geschapen, waarbij Rusland wel de entree van Turkije heeft onderkend maar intussen de enige vredeshandhaver tussen Armenië en Azerbeidzjan is gebleven. Dankzij deze regionale dominantie kan Moskou de stabiliteit in haar eigen noordelijke Kaukasus handhaven en dat is belangrijker dan de baas spelen in de (onafhankelijke) zuidelijke Kaukasus.

Uit de simultane crises waarmee Rusland in het najaar van 2020 werd geconfronteerd blijkt volgens Trenin het volgende:

• Een gemeenschappelijke 'post-Sovjetruimte' bestaat niet. Alle ex-Sovjet-republieken zijn buitenlandse mogendheden, alle betrekkingen moeten op hun merites worden beoordeeld.
• De bilaterale betrekkingen met de voormalige Sovjet-republieken moeten minder geënt zijn op personen en meer op belangen.
• Moskou moet harder zijn tegenover de omringende landen. Aan verbale loyaliteit heeft Rusland weinig. De leiders van die landen moeten leveren.
• Derde landen, die vroeger niets in de Sovjet-invloedssfeer te zoeken hadden, kunnen niet langer volledig buiten de deur worden gehouden. Rusland moet hun positie zo inperken en manipuleren dat de schade aan de Russische belangen beperkt blijft.

Primaat der binnenlandse politiek

Dat het Kremlin al zo lang onderkent dat het imperiale verleden niet weerkeert, gaat volgens de politieke analist Andrej Kolesnikov en de voormalige diplomaat Vladimir Frolov te ver.

De kentering is volgens hen van recenter datum. Kolesnikov ziet het omslagpunt na het wereldkampioenschap voetbal van 2018, dat door het Kremlin werd aangewend als dekmantel voor een ingrijpende pensioenhervorming. Op de eerste dag van het WK in Rusland, toen het eigen nationale elftal het toernooi opende en alle ogen op de bal waren gericht, kondigde de regering een drastische verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd aan. Na een maand voetbalfeest en supportersverbroedering bleek dat veel Russische burgers dat niet was ontgaan. Vanaf die zomer kreeg president Poetin te maken met een sluimerende vorm van sociale onvrede en kwam zijn sociale contract met de burgerij (loyaliteit in ruil voor geld) onder druk te staan.

Sinds 2018 zijn een assertieve buitenlandse politiek en militaire agenda daarom geen middelen meer om de ‘rating van de autoriteiten te doen stijgen’, aldus Kolesnikov, net als Trenin werkzaam voor Carnegie Moskou. Om openlijke buitenlandse avonturen staan de burgers niet te springen. ‘Volgens de meeste Russen is Rusland weer machtig genoeg,’  aldus Kolesnikov. De aandacht moet dus verlegd worden naar binnenlandse politiek, wil de regering de bevolking niet verder van zich vervreemden.

Vladimir Frolov. Illustratie Moscow Times.

Strategie der terughoudendheid

Ook volgens ex-top-diplomaat Vladimir Frolov behoort de politiek van grote dromen – over een Euraziatische unie, zones met geprivilegieerde belangen, de Roesski Mir, regionale dominantie en bufferzones – tot het verleden. ‘Die dromen leven alleen nog in de talkshows’ op de staatstelevisie. Het Kremlin volgt nu een ‘strategie van terughoudendheid’.  ‘Geruisloos heeft Rusland zijn post-sovjet-politiek bijgewerkt’, aldus Frolov.

Het duidelijkste teken van die strategie is volgens Frolov de positie van Rusland in het gewapende conflict om Nagorny Karabach.  Sommige pundits zien het dralen van het Kremlin als een teken van zwakte. Rusland heeft volgens deze analisten laten gebeuren dat zijn militaire bondgenoot Armenië is verslagen en vernederd (Armenië is lid van Ruslands militaire alliantie CSTO maar Azerbeidzjan niet) en tegelijkertijd toegestaan dat Turkije in de regio sterker wordt. Die laksheid zou catastrofale gevolgen voor Rusland kunnen hebben, niet alleen in de Kaukasus maar ook in Centraal-Azië, waar Turkije eveneens sterke posities ambieert. De meest krasse critici voorspellen zelfs dat door de besluiteloosheid in Karabach ook de machtsbalans in Georgië, Oekraïne en Moldova zal veranderen, omdat de niet-Russische volkeren daar nu plotseling gaan begrijpen dat een militaire oplossing zoals de Azerbeidzjaanse in Karabach toch mogelijk is, zo vat Frolov de kritiek samen.

Frolov zelf deelt die analyse niet. Volgens hem voldoet de Russische vredesmissieoperatie in Karabach (geen partij kiezen maar wel tussenbeide komen) aan alle criteria van de politiek der ‘strategische terughoudendheid’. Het Kremlin werkt zo aan ‘concrete humanitaire doelen die steun hebben in de Russische samenleving’ en verdedigt de eigen Russische belangen. Het humanitaire aspect is dat Rusland in Karabach een etnische zuivering, zoals in de Servische Krajina tijdens de Joegoslavische oorlogen begin jaren negentig, heeft vermeden en een volledige militaire nederlaag van het geallieerde Armenië heeft voorkomen.

Tegelijkertijd zijn de Russische belangen veiliggesteld. Het Kremlin heeft verdere militaire betrokkenheid van Turkije in de Zuid-Kaukasus geblokkeerd, zonder de vriendschappelijke betrekkingen met Azerbeidzjan op het spel te zetten. En het allerbelangrijkste is dat de EU en de VS geen poot aan de grond hebben gekregen. Het Westen kreeg te verstaan dat het geen rol kon spelen bij het beteugelen van deze crisis in de Russische invloedssfeer. Ruslands behoedzaam opereren heeft dan ook geen enkele aanleiding gegeven voor extra sancties uit het Westen. ‘In Karabach heeft Rusland vooralsnog geen stupide shit aangericht, anders dan in Centraal Afrika en Venezuela,' aldus Frolov.

Terughoudend in Belarus

Ook in Belarus heeft het Kremlin terughoudend geopereerd. Poetin mag Loekasjenko daags na de frauduleuze presidentsverkiezingen dan wel meteen erkend hebben als staatshoofd, hij heeft in zijn verdediging van het regime in Minsk ‘geen onomkeerbare stappen’ gezet. Nadrukkelijk houdt hij de mogelijkheid open dat de president zijn macht kan verliezen, zij het in een door Rusland ‘gestructureerd proces’, waarbij de vermoedelijk echt gekozen president Svetlana Tichanovskaja niet zal worden betrokken en de EU zeker geen rol mag vervullen.

Dit zijn volgens Frolov de kernpunten van de nieuwe strategie der terughoudendheid in de post-Sovjetruimte:

• Voorkom dat de bondgenoten in de ‘broederlanden’ de buitenlandse politiek van Rusland kunnen manipuleren. Liever een goede kennis dan een dure vriendin.
• Vecht niet tegen windmolens. Niet elke vorm van destabilisatie in post-Sovjetruimte is een bedreiging voor Rusland. Enige tolerantie tegenover kleurenrevoluties is geboden.
• Zet geen stappen die de eigen manoeuvreerruimte beperken.
• Zoek een modus vivendi met andere spelers in het 'nabije buitenland'. Maak geen fetisj van Russische dominantie.
• Onderneem geen acties die anti-Russische sancties zouden kunnen uitlokken.
• Ken de eigen (materiële) beperkingen.

Ook Fjodor Loekjanov, hoofdredacteur van het vakblad Rusland in de globale politiek, ziet in de houding van het Kremlin jegens de gebeurtenissen in Belarus een kentering. In een interview met het populaire dagblad Moskovski Komsomolets zegt Loekjanov dat Moskou het idee moet opgeven dat het alles in het voormalige sovjetrijk kan controleren. In Wit-Rusland blijkt volgens Loekjanov dat Rusland niet kan wat Amerika en Europa wel kunnen: omgaan met maatschappelijke bewegingen. Het Kremlin kan dat niet in eigen land, laat staan in het ‘nabije buitenland’. Nooit sinds die woeste decembermaand van 1991 is Rusland er in geslaagd om in een andere voormalige Sovjetrepubliek een eigen man aan de macht te brengen. Ook in Minsk zal het Kremlin daar 29 jaar na dato vermoedelijk niet in slagen, aldus Loekjanov.

Bipolaire angst

Behalve de prioriteit van de binnenlandse sociaal-economische agenda is er ook een geopolitiek motief voor de accentverschuivingen in het buitenlands beleid: China.

De opmars van China herschept wederom de door Rusland zo verafschuwde bipolaire wereldorde, maar deze keer staat niet Rusland maar China tegenover Amerika. Al een kwart eeuw probeert Rusland zo’n bipolaire orde met zijn ‘multivector-politiek’ te doorkruisen en de indruk te wekken dat het een bondgenoot van China wil zijn. Sergej Karaganov, al meer dan vijftien jaar decaan van de faculteit Internationale Economie en Buitenlandse Betrekkingen van de Hogeschool voor Economie (HSE) in Moskou, is een van de luidste pleitbezorgers van een ‘afslag naar het Oosten’ die ook het Verre Oosten van Rusland zelf in het centrum van het geopolitieke spel zou moeten brengen.

De vraag is echter hoe relevant Karaganov nog is als spreekbuis van de Moskouse politieke elite. In een recent artikel roept hij juist op tot een hardere lijn in de mondiale ‘ideeën-oorlog’ die gaande is. Het Russische volk is een ‘volk van overwinnaars’ en moet zich volgens Karaganov dus niet meer door het Westen laten domineren maar als Euraziatische grootmacht leiding geven aan de niet-Westerse wereld. Ook los van Karaganovs afgenomen betekenis is deze oriëntatie op het Oosten hoe dan ook problematisch, omdat de Russische bevolking er niet warm voor loopt. Circa 80 procent van de bevolking woont immers in Europees Rusland.

Weliswaar staat een meerderheid (65 procent) van de Russen positief tegenover China, zoals sociologisch onderzoeksinstituut Levada begin 2020 peilde, bijna de helft (44 procent) ziet geen gevaar in de NAVO en nog maar krap eenvijfde (19 procent) beschouwt het Westen als een ‘vijand’ of ‘rivaal’. Deze burgerij kijkt net zo lief naar het Westen als naar het Oosten. Volgens driekwart (78 procent) is het Westen zelfs eerder een ‘partner’ of een ‘vriend’. (De grote uitzondering vormen de Verenigde Staten, die nog steeds door 70 procent als de grote vijand worden beschouwd). In 2017 stond het Westen er in Rusland een stuk slechter op, aldus Levada.

Ivan Timofejev. Foto Russisache Raad Buitenlandse Zaken

Dat de tweedeling van de wereld zich komend decennium niettemin gaat voltrekken tussen de polen China en Amerika, terwijl Rusland moet toekijken, is een uitdaging maar boezemt het Kremlin ook angst in. Volgens Ivan Timofejev, programmadirecteur van de Russische Raad voor Buitenlandse Zaken, moet Moskou voorkomen dat er zo’n bipolaire orde ontstaat waarin Rusland buitenspel staat. Rusland mag geen ‘pasmunt’ worden in de handelsoorlog en wapenwedloop tussen China en de VS. De Russische regering dient daarom volgens Timofejev de volgende stappen te zetten:

• Meer leiding geven aan de Euraziatische Economische Unie, de tegenhanger van de EU.
• Het eigen visumregime liberaliseren, zodat Rusland opener wordt voor buitenlanders.
• Wel nauwer samenwerken met China, maar vooral ook werken aan een herstel van het partnerschap met de Europese Unie.
• Ernaar streven dat de EU zich onafhankelijker gaat opstellen ten opzichte van de VS.

Hoe nieuw is nieuw?

De aanbeveling dat Rusland een wig moet drijven tussen de EU en de VS is niet nieuw. In varianten is dat sinds de Tweede Wereldoorlog en de Jalta-conferentie van 1945 de rode draad in het buitenlandse beleid van het Kremlin geweest. Hoe ‘terughoudend’ het Kremlin zich ook opstelt, de bottom-line is volgens Kadri Liik en andere analisten niet wezenlijk gewijzigd. Het is nog altijd niet de bedoeling dat burgers in de post-Sovjet-ruimte zich vrijelijk kunnen verenigen om het (geo)politieke lot van hun naties te bepalen. Burgerbewegingen van onderop kunnen alleen worden getolereerd als ze de zittende macht niet bedreigen. Ook Europese waarden en normen blijven uit den boze. De voormalige satellietstaten hebben in de ogen van Moskou nog altijd niet het recht om hun eigen koers te varen en bondgenootschappen te sluiten die Rusland slecht uitkomen. De marges blijven smal. Het is daarom geen toeval dat Rusland zowel in Karabach als in Belarus geen enkele ruimte geeft voor enige inbreng vanuit de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking (OVSE) in Europa.

Met andere woorden: in theorie mag het Kremlin een multipolaire wereldorde nastreven, in de praktijk moet het niets hebben van een veiligheidssysteem waarin Rusland slechts één van de vele stemmen is en niet het laatste woord heeft in haar vroegere imperiale invloedssfeer. Het Russische machtsinstrumentarium mag in 2020 dan een iets andere vorm aannemen dan in 2020, de inhoud van het beleid is niet veranderd, zeggen deze analisten.

De verkiezing van Joe Biden in de Verenigde Staten doet daar volgens Andrej Kolesnikov niets aan toe of af. Het Kremlin heeft altijd een rationele benadering gehad en liet zich nooit alleen leiden door emoties. Kolesnikov refereert ter illustratie aan een ontmoeting tussen  vicepresident Biden en toenmalig premier Poetin in 2011 in Moskou. Biden zei tegen de Russische leider: ‘Ik kijk in uw ogen en ik denk niet dat u een ziel hebt.’ Waarop Poetin antwoordde: ‘We begrijpen elkaar.’ Volgens Kolesnikov is deze dialoog belangrijk: ‘niets sentimenteels, niets persoonlijke, geen mysterieuze Russische ziel; gewoon business.’

Dit artikel is op 9 december 2020 aangevuld.