De Russische Doema nam een resolutie aan waarin ze president Poetin vraagt de Volksrepublieken Donetsk en Loegansk te erkennen. Als Poetin daar op in zou gaan hangt annexering in de lucht. Maar Poetin houdt de boot voorlopig af en verwijst naar de implementatie van de Minsk Akkoorden, die een einde moeten maken aan de oorlog in de Donbas en de status van het gebied moeten regelen. Al acht jaar ruziën Rusland en Oekraïne over die akkoorden, die Oekraïne met het geweer zijn opgedrongen. Waarom zijn ze onwerkbaar?  Laura Starink legt het uit.

Een groot deel van de provincie Donbas is nog in handen van Oekraïne. Alleen het roze gedeelte is bezet door de rebellen van de DNR en LNR

door Laura Starink

De Russische Doema heeft Vladimir Poetin op 15 februari in een niet-bindende resolutie gevraagd om de Volksrepublieken Donetsk en Loegansk te erkennen. De parlementariërs stonden al twee weken te popelen, maar Poetin houdt de boot voorlopig af. 'Ik ga ervan uit dat we alles moeten doen om het probleem van de Donbas op te lossen, maar we moeten dat doen uitgaande van de mogelijkheden voor de uitvoering van de Minsk Akkoorden', zei Poetin op de persconferentie na het bezoek van Bondskanselier Olaf Scholz in Moskou.

De Doema laat zich leiden door de wil van het volk en dat heeft grote sympathie voor de Volksrepublieken in de Donbas, zo verklaarde Poetin de stemming in het parlement. Maar dat valt nog te bezien: in een opiniepeiling van Levada Center in Moskou uit maart 2021 zei slechts 28% van de ondervraagden voorstander te zijn van onafhankelijkheid voor de Volksrepublieken. De Russen weten maar al te goed wat de Krim de schatkist jaarlijks kost.

Erkenning van de Volksrepublieken zal door Oekraïne en het Westen als een nieuwe escalatie van de crisis worden beschouwd en mogelijk worden gevolgd door nieuwe harde sancties. Bij de Krim volgde na de erkenning de annexatie, de terugkeer van heilige grond naar de Russische Federatie. Annexering van de Donbas zou alle diplomatieke overleg tussen Rusland en het Westen doorkruisen en de facto een begin zijn van een invasie.

Ex-topdiplomaat Vladimir Frolov heeft een plausibele verklaring voor Poetins afwijzing van de resolutie: 'Nu zowel Frankrijk als Duitsland politieke of zelfs juridische uitwegen zoeken om Oekraïnes NAVO-lidmaatschap te blokkeren, is het zinvol voor Moskou om de paarden even in de teugels te houden en af te wachten wat het diplomatieke verkeer uiteindelijk gaat opleveren', twitterde hij.

Poetin heeft dus vooralsnog geen belang bij de erkenning en houdt vast aan Minsk I en II. Maar de onderhandelingen over de implementatie van de vredesakkoorden slepen zich al acht jaar vruchteloos voort. 

Nog tijdens zijn urenlange gesprek met de Russische president, op 7 februari, maakte de Franse president Macron veel werk van de Minsk Akkoorden. Volgens hem was dat de beste remedie tegen een Russische invasie. Poetin was dat met hem eens, maar wil implementatie op zijn voorwaarden, en die zijn voor de Oekraïners onacceptabel.

‘Goedschiks of kwaadschiks, mijn schoonheid, duld het maar’, parafraseerde Poetin op de persconferentie met Macron een scabreus volksversje richting Oekraïne, ‘maar jullie zullen moeten leveren’. Dat Oekraïne een schoonheid is klopt, reageerde Zelenski gevat, maar laat dat ‘mijn’ maar achterwege. De keizer en de komiek.

Volgens de Kyiv Independent hebben zowel Macron als Bondskanselier Scholz op Zelenski ingepraat om concessies te doen aan de Russen. Macron probeerde de Oekraïense president over te halen direct te onderhandelen met de leiding van de Volksrepublieken, maar Zelenski zei nee. Scholz op zijn beurt vroeg hem om de regio's autonomie te verlenen en zei dat Zelenski daar ontvankelijk voor was.  

Op 10 februari werd het zogenaamde ‘Normandië-overleg’ tussen Rusland, Oekraïne, Duitsland en Frankrijk hervat in Berlijn. De Oekraïners vreesden dat ze na Macrons onderhandelingen tot concessies aan Rusland zouden worden gedwongen, maar de bijeenkomst liep, zoals altijd, op niets uit. De twee strijdende partijen kwamen weer geen millimeter tot elkaar. 

Minsk 1...

Wat houden die Minsk Akkoorden in en wat verklaart de impasse?

Na Ruslands onverwachte annexatie van de Krim in maart 2014 sloeg het verzet tegen Euromajdan van de Krim over naar de oostelijke Donbas, een pro-Russisch grensgebied. Politiebureaus en gemeentehuizen werden bezet, barricades opgeworpen en Russische vlaggen gehesen. Aanvankelijk steunde Rusland die lokale opstand met enige aarzeling, maar geleidelijk aan begon het wapens (verpakt als  ‘voedseltransporten’), militair adviseurs en Russische patriotten te sturen. Na een rammelend referendum (dat zelfs Poetin de opstandelingen had afgeraden) werden in mei 2014 de twee Donbas-republieken Donetsk en Loegansk opgericht. Het doel was de hele provincie Donbas te 'bevrijden' van de fascisten in Kyiv.

Hadden de Oekraïners zich bij de Krim overrompeld gevoeld, deze keer vochten ze terug, met behulp van een leger van tienduizenden vrijwilligers. In de zomer van 2014 begonnen de kansen te keren.

Steden en dorpen werden heroverd op de opstandelingen. In augustus 2014 dreigde Oekraïne het stadje Ilovajsk in te nemen, waarmee de Oekraïense omsingeling van rebellenbolwerk Donetsk bijna compleet was. Toen grepen de Russen hard in: met zwaar materieel trokken ze de grens bij havenstad Marioepol over. In een bloedige tankslag sneuvelden rond de 800 Oekraïense soldaten. Hun portretten hangen op de herdenkingsmuur bij de Vladimirkathedraal in Kyiv, onlangs bezocht door premier Rutte.

Premier Rutte bezoekt de Klaagmuur in Kyiv

President Petro Porosjenko tekende in september 2014 dus noodgedwongen een staakt-het-vuren, waarbij afspraken werden gemaakt over terugtrekking van troepen, uitwisseling van krijgsgevangenen en controle op naleving van het bestand door de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). Loekasjenko was gastheer. Zo ontstond Minsk-I.  

... en Minsk 2

Al in het najaar vlamden de gevechten weer op. Deze keer escaleerden de Russen sneller en een tweede grote veldslag vond plaats in januari 2015, toen de separatisten met behulp van Russische tanks het stadje Debaltseve veroverden op de Oekraïners. Dat spoorwegknooppunt was de cruciale verbindingslijn tussen Donetsk en Loegansk (de hoofdsteden van de Volksrepublieken)  en ook belangrijk voor aanvoer van militair materieel uit Rusland.

Opnieuw werd Porosjenko naar de onderhandelingstafel gedwongen en op 15 februari werd Minsk II ondertekend. Het was een vaag document van niet meer dan 900 woorden over een autonome status van de door niemand erkende republieken. De inkt was nog niet droog of Oekraïne zag in dat het  onacceptabel was.

De uitvoering werd in handen gelegd van het ‘Normandië-formaat’, een overleg tussen Rusland, Oekraïne, Duitsland en Frankrijk. In die vergadering (en in een meer technisch gericht Driezijdige Contactgroep van Rusland, Oekraïne en handhaver OVSE) wordt sindsdien al jaren zonder enig resultaat onderhandeld.

Autonomie of niet?

Rusland en Oekraïne zijn het op fundamentele punten oneens over de interpretatie van de Minsk Akkoorden. Rusland eist dat Oekraïne locale verkiezingen organiseert die de gebieden een verregaande mate van autonomie geven. Zo hoopt het greep te houden op de politieke ontwikkelingen in het buurland en, bijvoorbeeld, het lidmaatschap van de NAVO te kunnen blijven blokkeren. Ook mogen de rebellen een eigen politiemacht houden en moet een amnestie worden afgekondigd voor mensen die in de ogen van de Oekraïners oorlogsmisdaden hebben gepleegd.

Oekraïne wil op hele andere voorwaarden praten over herintegratie van het gebied. Allereerst moeten alle Russische militairen en adviseurs vertrekken, de separatisten ontwapend worden en de controle over 400 km staatsgrens worden teruggegeven, die nu al acht jaar exclusief in Russische handen is. Hoe kun je immers eerlijke verkiezingen organiseren in een gebied waar je geen zeggenschap hebt? Verder weigert Oekraïne direct te onderhandelen met de separatisten, zoals Rusland eist. Voor Oekraïne betekent dat erkenning van de opstandelingen. Tot slot vreest Oekraïne dat locale verkiezingen in de Donbas op Russische voorwaarden ertoe zouden kunnen leiden dat er pro-Russische parlementsleden in de Rada in Kyiv belanden. Die invloed wil Kyiv uitbannen.

Oekraïne wil dat de akkoorden, die immers op de punt van een bajonet zijn afgedwongen, worden opengebroken, maar Rusland eist onverkorte uitvoering. Frank-Walter Steinmeier, destijds minister van Buitenlandse Zaken en nu president van Duitsland, heeft in 2015/16 een compromis proberen te vinden dat als de Steinmeierformule de geschiedenis in is gegaan. Om de impasse over de volgorde van het stappenplan te doorbreken, stelde hij voor een wet over de speciale status van Donetsk en Loegansk van kracht te laten worden op exact dezelfde dag als de verkiezingen voor plaatselijk zelfbestuur. Het hielp niet.

Veel experts zijn het er al lang over eens dat de Minsk Akkoorden onwerkbaar zijn. Analist Mark Galeotti stelde vorige zomer voor om de documenten gewoon van tafel te vegen en nieuwe vredesonderhandelingen te beginnen. De akkoorden zijn immers eenzijdig afgedwongen door een van de partijen in de oorlog.   

Welk voorwerk deed Moskou in de Donbas? 

1. Paspoorten uitdelen

Al enige tijd reikt Rusland paspoorten uit aan de bevolking van de DNR en LNR. Het aantal uitgegeven paspoorten werd in juli 2021 door de Russische autoriteiten zelf geraamd op 611.000, op een bevolking van ongeveer 4 miljoen. In april 2019 vaardigde de Russische president Vladimir Poetin een decreet uit dat deze 'pasportizatie' vergemakkelijkte. De rechtvaardiging: het schenden van de burgerrechten van de bewoners van de regio.

Een Russisch paspoort krijgen is voor de bewoners van de DNR en LNR overigens een grotendeels symbolische daad, aangezien het geen recht geeft op maatschappelijke voorzieningen zoals staatspensioenen of kindertoeslag - daarvoor moet de ontvanger ingeschreven staan als inwoner van de Russische Federatie (inclusief de Krim). Poetin deed eind januari 2022 een voorstel  om die eis af te schaffen voor Russische burgers uit de Donbas.

Wel zijn Donbassers met een Russisch paspoort stemgerechtigd in Rusland. De separatisten stemmen vaak voor de regeringspartij Verenigd Rusland. Bij de Russische Doemaverkiezingen van september 2021 werden 150.000 stemmen uitgebracht door Russische burgers uit de Donbas. Circa 15.000 van hen pendelden naar het nabijgelegen Rostov aan de Don, net als tijdens het raadgevende referendum van 2020 over Poetins grondwetswijzigingen. Kort voor de Doemaverkiezingen van 2021 berichtte de Oekraïense Veiligheidsdienst over een opschaling van het aantal uitgegeven Russische paspoorten in de Donbas.

Het ‘paspoortiseren’ van het conflict in Oost-Oekraïne verankert de Russische staat in de regio – eerder deed Rusland dat in opstandige regio's in de voormalige Sovjet-Unie, zoals in het Georgische Abchazië en Zuid-Ossetië en in Transnistrië in Moldova. Het kan een eerste stap zijn naar annexatie van het gebied door Rusland. Op de Krim werden ook Russische paspoorten aan de locale bevolking uitgereikt, voorafgaande aan de officiële annexatie van het schiereiland in maart 2014.

2. Stimuleren van vrijhandel

Ook op economisch gebied werden de banden met de Russische Federatie aangehaald. In november 2021 ondertekende Poetin een presidentieel decreet dat de Russische regering beval om de kwantitatieve restricties op de in- en uitvoer van goederen tussen Rusland en de DNR en LNR op te heffen. Zo zou de import van steenkool en metaal, de twee belangrijkste exportproducten van de Donbas, vanuit de Oost-Oekraïense regio worden vergemakkelijkt.

Een neveneffect is de vervlechting van de Russische economie met die van de twee rebellenregio’s, wat integratie van de DNR en LNR met Rusland een stap dichterbij zou brengen. Door bij te dragen aan de sociaal-economische ontwikkeling van het gebied denkt Rusland zijn populariteit te vergroten. Dit kan dienen als fundament voor een verdere toenadering. 

3. Erkenning

Op 15 februari nam de Doema een resolutie aan waarin Poetin werd gevraagd de DNR en LNR te erkennen als soevereine en onafhankelijke staten. Dat zou de Volksrepublieken veiligheidsgaranties verlenen en de lokale bevolking bescherming moeten bieden tegen dreigingen van buitenaf.  

4. Bewapening

Eind januari 2022 pleitte Andrej Toertsjak, de vicevoorzitter van de Federatieraad (Eerste Kamer) en partijleider van Verenigd Rusland, voor het leveren van wapentuig aan de DNR en LNR om hun defensie te versterken en militaire agressie vanuit Kyiv af te schrikken. Dit zou een tegenwicht bieden tegen ‘het westerse volpompen van Oekraïne met dodelijke wapens’, zoals Toertsjak de militaire bijstand van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk aan Oekraïne noemt. 

Toertsjak werd tot de orde geroepen door Dmitri Kozak, lid van de presidentiële administratie, verantwoordelijk voor Ruslands Oekraïnebeleid. Kozak, die namens Rusland onderhandelt in het Normandië-overleg, zei ‘niet te weten wat meneer Toertsjak ertoe had aangezet dit te zeggen’. Toertsjak zou geen overleg hebben gehad met de presidentiële administratie. 

Berend de Haas

Rusland als vredesduif

Maar wat de Minsk Akkoorden van meet af aan onuitvoerbaar maakte was de status van onderhandelaar Rusland. Het Kremlin zegt bij de besprekingen aan te zitten als vredestichter, om ‘genocide’ op de pro-Russische bevolking van de republiekjes te voorkomen. Rusland houdt vol geen strijdende partij te zijn in wat het consequent als ‘burgeroorlog’ in Oekraïne betitelt.

President Macron in Kyiv

Oekraïne daarentegen noemt Rusland de ‘agressor’ en organisator van de opstand. Op cruciale momenten stuurde Rusland wapens en materieel de grens over en de politieke leiding van de republieken staat onder directe controle van het Kremlin. Russische militair adviseurs delen er de lakens uit. Te vrijgevochten rebellen werden enkele jaren geleden door Russische huurlingen vakkundig geëlimineerd om de orde in de criminele bende te herstellen. De afpersingspraktijken en afrekeningen in het rebellenmilieu waren legendarisch.

Frankrijk en Duitsland laveren al jaren tussen deze twee klippen. Ook in het Westen is er geen serieuze diplomaat meer die de Russische betrokkenheid bij de oorlog in twijfel trekt, dus vredesbesprekingen zonder Rusland aan tafel zijn zinloos. Maar Rusland praat aan tafel als quasi-neutrale buitenstaander en laat zich niet ter verantwoording roepen. Het blijft eisen dat de Oekraïners rechtstreeks met de rebellen moeten onderhandelen en zich houdt aan de letter van het oorspronkelijke document.

Dat maakt de gesprekken tot een gekmakende dans om de hete brei: degene die verantwoordelijk is voor de oorlog bestempelt het slachtoffer van die oorlog tot dader en tot hinderpaal voor vrede. Welkom in het spiegelpaleis van het Kremlin.

Gevaar van politieke onrust

Voor de Oekraïners is het Russische scenario rond Minsk intussen zo duidelijk als wat: Rusland weet dat elke politieke leider in Oekraïne ernstige problemen krijgt als hij de separatistenstaten op enigerlei wijze erkent. In de Donbas zijn meer dan 14.000 mensen omgekomen en zaken doen met de rebellen staat voor veel Oekraïners gelijk aan landverraad. En dat geldt lang niet meer alleen voor de handvol extreem-rechtse vechtjassen van het Azov-bataljon, maar voor een groeiende groep Oekraïense burgers.

Toen in 2015 de kwestie van een speciale status voor de bezette gebieden bij het Oekraïense parlement werd behandeld, werden vier mannen van de Nationale Garde met een granaat gedood door leden van een extreem-rechtse politieke partij. Dat was een serieuze waarschuwing voor de regering. Maar nationalisme is in Oekraïne inmiddels mainstream geworden, zegt Michael Colborne, expert in extreem-rechts in Oekraïne. ‘Vooral de patriottisch gestemde burgersamenleving is een serieuze drijvende kracht geworden, hoewel extreem-rechts zich zeker als haar voorhoede zal laten portretteren’. Zelenski moet deze stemming serieus nemen.

Oproer, zegt Oleksandr Daniljoek, adviseur van de Oekraïense geheime dienst en generale staf, in Politico, is echter precies wat Poetin wil. Anarchie in Oekraïne geeft Rusland een aanleiding om binnen te trekken en het land te verdelen en klein te krijgen. Maar dat scenario is al een aantal keren mislukt: in 2004 (bij de Oranjerevolutie, toen de door Rusland gesteunde Janoekovitsj na verkiezingsfraude door een volksopstand werd gewipt) en in 2014 (toen dezelfde Janoekovitsj door Euromajdan werd weggestuurd). Het zal deze keer opnieuw mislukken, denkt Daniljoek, want Rusland is er uitstekend in geslaagd de Oekraïners te verenigen tegen de buitenlandse vijand.

Recent opinieonderzoek wijst uit dat 62% van de Oekraïners denkt dat het belangrijkste obstakel voor vrede in de Donbas is dat Rusland daarover helemaal niet serieus wil onderhandelen. Slechts 26% is voor wijziging van de grondwet om de Volksrepublieken een speciale status te geven en 59% is daartegen.

Zelenski bezoekt de troepen aan het front (foto presidentiële administratie)

Het zijn dan ook forse concessies die Rusland wil afdwingen, zegt Daniljoek: ‘Ruslands agressie tegen Oekraïne een burgeroorlog noemen; Rusland toestaan zijn marionettenregeringen in de Donbas te legaliseren via verkiezingen die niet onder Oekraïnes jurisdictie vallen; de Russische marionettenregimes erkennen als de wettelijke vertegenwoordigers van de bezette Donbas; de bezette Donbas, die wordt geleid door Russische proxies, ruime autonomie binnen Oekraïne geven en amnestie verlenen aan Russische huurlingen en collaborateurs.’ Dit, zegt Daniljoek, zal geen einde maken aan de Russische bezetting, maar Rusland wel ontslaan van de verantwoordelijkheid ervoor.

Rusland gaat heus Kyiv niet bombarderen, zegt Daniljoek, maar wil wel het oosten en zuiden van het land bezetten en de toegang tot de Zwarte Zee en de Zee van Azov blokkeren. ‘Als het Westen het gevaar miskent, dan zullen de Minsk Akkoorden de weg plaveien voor Oekraïnes opdeling – en dat zal van Oekraïne precies die kleinere en zwakkere staat maken die Poetin voor ogen staat.’

Voortschrijdend inzicht bij Zelenski

Inmiddels is ook president Zelenski, die in 2019 werd gekozen op zijn belofte om snel vrede te sluiten met Rusland, tot dit inzicht gekomen. Het lijkt er zelfs op dat de komiek zijn nationalistische voorganger Petro Porosjenko nu rechts heeft ingehaald: hij heeft zelfs de herovering van de Krim in de grondwet laten opnemen.  

Voor ons, zei Poetin onlangs op een persconferentie met nauw verholen woede, is de Krim een 'uitgemaakte zaak'. Maar stel dat Oekraïne lid wordt van de NAVO en de daad bij het woord voert door te pogen de Krim met NAVO-wapens  terug te veroveren, raken wij dan in oorlog met de NAVO? ‘Is dat dan wat jullie willen?’ beet hij de westerse journalisten toe.

Het Westen vergist zich, zegt Daniel Szeligowski van het Poolse Instituut voor Internationale Betrekkingen, als het denkt dat autonomie voor de Donbas voor Rusland slechts bedoeld is om een veto uit te spreken over de buitenlandse politiek van Oekraïne (bijvoorbeeld over lidmaatschap van de NAVO). Het is een bruggehoofd voor Russische expansie.

‘Nadat de regio’s Donetsk en Loegansk een speciale status hebben gekregen, verwacht Moskou dat de andere regio’s [in Oekraïne] zullen volgen en het politieke systeem van het land zich de facto ontwikkelt tot een confederatie van quasi-souvereine vorstendommetjes, die Oekraïnes centrale gezag weerloos maken tegen controle door het Kremlin.’  

De Minsk Akkoorden zijn, kortom, niet levensvatbaar omdat de uitgangspunten van beide partijen haaks op elkaar staan. Voor Kyiv is Minsk een poging om het gezag over de Donbas te herstellen. Voor Moskou dienen ze om de souvereiniteit van Oekraïne te ondermijnen. Ook het Westen kan die tegenstelling niet overbruggen. Maar Russische erkenning van de DNR en LNR zal een oplossing voor de gekwelde bevolking van de Donbas evenmin dichterbij brengen.