Na de ontmanteling van de Sovjet-Unie in 1991 was Oekraïne ineens de derde kernmacht ter wereld. Onder druk van Amerika en Rusland gaf Oekraïne in 1994 zijn nucleaire arsenaal op, in ruil voor ‘veiligheidsgaranties’ van de supermachten. Twee decennia later bleek wat die beloftes waard waren. Waarom ontwapende Oekraïne zichzelf? Een historisch overzicht.

 
Staalfabriek in Dnjepropetrovsk anno 1992. Foto Oleg Klimov.

Door Hubert Smeets

Er was eens een tijd dat Oekraïne de derde kernmacht ter wereld was. Die tijd duurde kort, van eind 1991 tot eind 1994 om precies te zijn. Terugdenkend aan die tijd rijst de vraag wat er zou zijn gebeurd als Oekraïne zijn atoombommen drie decennia geleden niet had opgegeven. In theorie is het antwoord: in dat geval zou Rusland het nucleair bewapende buurland in 2014 en 2022 niet zijn binnengevallen. In de praktijk is het antwoord weerbarstiger. Want stel dat Oekraïne zichzelf niet had ontwapend, zou het land dan wel in staat zijn geweest om zijn kernwapens orderlijke en adequaat te beheren en te bewaken? Was het land dan niet een bron voor proliferatie geworden? 

Juist dit laatste, verontrustende perspectief dat een instabiele staat de beschikking zou houden over atoomwapens, leidde er begin jaren negentig toe dat het net soevereine Oekraïne door de Amerikaanse regering onder zware druk werd gezet om het nucleaire arsenaal af te stoten.

De Verenigde Staten waren begin jaren negentig sowieso niet zo gecharmeerd van het idee dat Oekraïne onafhankelijk zou worden. Amerika bekeek de desintegratie van de Sovjet-Unie eerder bezorgd dan enthousiast.

Die onttakeling van de Sovjet-Unie begon in 1990 vorm te krijgen. Op 12 juni 1990  besloot het kort daarvoor min of meer vrij gekozen Russische parlement dat zijn eigen wetten voortaan zouden prevaleren boven de Sovjetwetten. Daarmee had Rusland een eerste stap gezet op weg naar soevereiniteit. Vijf weken later, op 16 juli 1990, volgde het Oekraïense parlement Verchovna Rada onder voorzitterschap van Leonid Kravtsjoek deze stap van de Russische volksvertegenwoordiging onder leiding van Boris Jeltsin. In deze proclamatie benadrukte de Rada expliciet dat Oekraïne een ‘neutraal’ land zou worden zonder kernwapens.

Dit patroon – eerst nam Rusland afscheid van de Sovjetinstituties en pas daarna borduurde Oekraïne daarop voort – herhaalde zich in 1991. Op 12 juni dat jaar koos Rusland zijn eerste president (Jeltsin) in een rechtstreekse verkiezing. Twee maanden later probeerden de reactionaire vleugel van de communistische partij CPSU en de staatsveiligheidsdienst KGB deze onomkeerbare stap te blokkeren met een staatsgreep in Moskou, die na twee dagen al hopeloos mislukte. 

Weer twee dagen later, op zaterdag 24 augustus 1991, verklaarde de Verchovna Rada in Kiev de Oekraïense Sovjetrepubliek onafhankelijk. Deze stap werd drie maanden later door een referendum bekrachtigd. Op 1 december 1991 legitimeerde ruim 92 procent van de Oekraïners de onafhankelijkheidsverklaring van augustus. Zelfs op de Krim was een meerderheid van 55 procent voor. Op dezelfde dag werd parlementsvoorzitter Kravtsjoek met 62 procent van de stemmen gekozen tot eerste president, ruim vijf maanden later dan Jeltsin in Rusland.

Bush in Kiev

Die stappen richting onafhankelijkheid waren eigenlijk niet naar de zin van de toenmalige Amerikaanse president Georg H. Bush. Enkele weken voor de gesneefde coup van 19 augustus 1991 was Bush sr. in Moskou geweest voor de ondertekening van het Strategic Arms Reduction Treaty (START) met de Sovjet-Unie, een van de ontwapeningsakkoorden die het einde van de Koude Oorlog bespoedigden. Op de terugreis naar Washington had Bush een tussenstop gemaakt in Kiev en daar op 1 augustus de Verchovna Rada streng toegesproken. Bush keert zich in het parlement tegen de soevereiniteitsillusies van de nieuwe nationalistische partij Roech (Beweging) . Hij waarschuwde het Oekraïense parlement onomwonden voor onafhankelijkheid. ‘Ik kom hier om u te vertellen dat wij dit grote land [de Sovjet-Unie – hs] steunen in zijn strijd voor democratie en economische hervormingen. De Amerikanen geven geen steun aan hen die onafhankelijkheid zoeken om zo een ver-weg tirannie te vervangen door lokaal despotisme. Ze zullen geen hulp bieden aan hen die een suïcidaal nationalisme, gebaseerd op etnische haat, promoten.’ De Oekraïners wisten waar ze aan toe waren.

De mislukte staatsgreep drie weken na deze zogeheten 'Kip Kiev speech' veranderde echter alles. Vanaf dat moment voltrok zich een ‘barrage aan onafhankelijkheidsproclamaties’, zoals president Vladimir Poetin de korte tijdspanne zou noemen, die uiteindelijk op 8 december uitmondde in de opheffing van Sovjet-Unie. In dat weekeinde stelden de drie Slavische staatshoofden Boris Jeltsin (Rusland), Leonid Kravtsjoek (Oekraïne) en Stanislav Sjoesjkevitsj (Belarus) in een jachtslot ten zuidwesten van Minsk vast dat de Sovjet-Unie ‘had opgehouden te bestaan’.

Bij dit 'Slavische' beraad kwamen ook de kernwapens van de Sovjet-Unie ter sprake. Het nucleaire arsenaal was verspreid over vier Sovjetrepublieken: Rusland, Oekraïne, Kazachstan en Belarus. Sjoesjkevitsj was het wapentuig liever kwijt dan rijk. ‘Wij hadden mobiele raketten, die continu werden verplaatst naar speciale betonnen startplaatsen. De plekken waren allemaal bekend. Mijn mening was: neem ze mee en wees gelukkig. Wit-Rusland had verder niets om mee te vechten en niets om ze te onderhouden’, aldus Sjoesjkevitsj tien jaar later in een vraaggesprek met NRC Handelsblad. Dat gold ook voor Oekraïne. Het onderhouden van een kernmacht zou het land 40 miljard dollar kunnen gaan kosten, was de berekening in Kiev.

Noersoeltan Nazarbajev van Kazachstan, de vierde nucleaire Sovjetrepubliek, was er in Belarus niet bijgeweest. Hij was woest. Twee weken later, op zaterdag 21 december 1991, kwamen elf van de vijftien Sovjetrepublieken daarom in Kazachstans hoofdstad Alma-Ata bijeen om de ontmanteling verder af te dichten en een nieuw Gemenebest van Onafhankelijke Staten (GOS) te stichten. Alleen Georgië, Estland, Letland en Litouwen lieten verstek gaan. In een protocol kwamen de elf landen overeen dat de nucleaire wapens van de Sovjet-Unie onder een gezamenlijk eenhoofdig commando zouden komen te vallen en dat de vier staatshoofden allen vetorecht zouden hebben op het gebruik van de rode knop. In de praktijk kwamen de afspraken in Alma Ata op neer dat de laatste Sovjetminister van Defensie, maarschalk Jevgeni Sjaposjnikov (1942-2020), die door die functie ook de eerste commandant van de overkoepelende GOS-krijgsmacht werd, controle had over de over vier nieuwe landen verspreide kernwapens en dat de Russische president Jeltsin het laatste woord had.

Kernwapenarsenaal

In het protocol van Alma Ata werd de positie van Oekraïne apart beschreven. Het doel van het GOS was om het kernwapenarsenaal in Oekraïne tegen eind 1994 ontmanteld te hebben. Het ging begin 1992 om ongeveer 1900 strategische kernkoppen, 176 intercontinentale ballistische raketten, 44 strategische bommenwerpers, bijna 180 silo's voor SS-19 en SS-24 raketten op Oekraïens grondgebied. Oekraïne was daarmee in kwantitatieve zin de derde kernmacht ter wereld, na Rusland en Verenigde Staten maar voor Groot-Brittannië, Frankrijk en China. Kwalitatief lagen de verhoudingen anders, omdat Oekraïne dit arsenaal door de bestaande commandostructuren en sleutels niet vrijelijk zou kunnen inzetten. 

De Amerikaanse regering was het van harte eens met de ontwapeningsdoelstelling van de vier Sovjetrepublieken. Washington wilde elk risico vermijden.

Hoewel Kravtsjoek er in Alma-Ata bij was geweest, was de regering in Kiev niet helemaal overtuigd van dit abc’tje. Het idee dat Oekraïne zich militair zou voegen naar het GOS, waarin Rusland de eerste viool wilde spelen, was niet zo vanzelfsprekend als het in december 1991 nog had geleken. De West-Oekraïense nationalist Vjatsjeslav Tsjornovil, die bij de eerste presidentsverkiezingen een kwart van de stemmen had gehaald, voerde een binnenlands politiek kamp aan dat het kernwapen zag als een effectief middel tegen eventueel Russisch revanchisme. Tsjornovil vond weerklank, ook in militaire kringen en de regering van Kravtsjoek. 

Lissabon

Naarmate de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, James Baker, meer begon te drukken op Kiev dat het START (dat was uitgesteld wegens het verdwijnen van de Sovjet-Unie als verdragspartij) en het Non-proliferatieverdrag (NPV) moest ondertekenen, des te meer Oekraïne ging tegenstribbelen. Dat deed de Oekraïense regering mede om de prijs op te drijven. Het was Kiev duidelijk dat de Verenigde Staten wel bereid waren te betalen voor een handtekening onder het NPV, het belangrijkste verdrag in dit tweeluik. In een bericht aan alle buitenlandse ambassadeurs in Kiev opperde de regering van Kravtsjoek zelfs dat het wel eens het recht op alle kernkoppen op Oekraïense bodem zou kunnen gaan opeisen. Maar president Kravtsjoek had ook een politieke reden om te vertragen. Hij was er niet zeker van dat hij de Verchovna Rada achter zich had.

De Oekraïense weerbarstigheid leidde tot grote ergernis in Washington. Aan de vooravond van een ontwapeningsbijeenkomst op 23 mei 1992 in Lissabon nam Baker uit frustratie zelfs zijn toevlucht tot een telefonische scheldkanonnade met de Amerikaanse ambassadeur in Kiev. Waarom snapte de Oekraïense regering het nog steeds niet? Waarom draaide de Oekraïense onderhandelaars om de hete brei heen, vroeg ook de Russische topdiplomaat Joeri Doebinin zich later af in een terugblik voor een Russisch tijdschrift.

Uiteindelijk onderstekende Oekraïne het Non-Proliferatieverdrag. Een eerste horde was genomen.

Tripartite-overleg 1994. V.l.n.r. Clinton, Jeltsin en Kravtsjoek. Foto Wikimedia.

Bill Clinton

Eind 1992 werd Bush sr. bij de presidentsverkiezingen in de Verenigde Staten verslagen door de Democraat Bill Clinton. Eenmaal geïnaugureerd probeerde Clinton zijn Oekraïense ambtgenoot Kravtsjoek met geld te verleiden. Eind januari 1993 bood hij 175 miljoen dollar voor het ontmantelen van de kernwapens in Oekraïne, een bedrag dat een jaar later zou zijn opgehoogd tot 700 miljoen dollar. Kravtsjoek gaf nog steeds weinig sjoege. Hij was ‘bang voor een politieke explosie’, zo zei hij tegen Clinton, en voor ‘een opdeling van Oekraïne’ in autonome gebieden rond Donetsk, Krivoi Rog [geboorteplaats van de huidige president Volodymyr Zelenski – hs] en Galicië, schreef The Wall Street Journal recent in een reconstructie.

Die angst leefde breder in Oekraïne. Kravtsjoeks speelruimte om zich wel te voegen naar de Amerikaanse wensen werd daarom alleen maar kleiner. In april 1993 bijvoorbeeld ondertekenden 162 politici uit de Verchovna Rada een petitie, waarin ze maar liefst dertien extra voorwaarden stelden voor de aanvaarding van START.

Ze kregen steun van de Amerikaanse hoogleraar John Mearsheimer, professor internationale betrekkingen in Chicago en een van de meest uitgesproken representanten van de zogeheten ‘realistische school’ in het vakgebied der geopolitieke academici. In het zomernummer van het vakblad Foreign Affairs schreef Mearsheimer in 1993: ‘Zolang Oekraïne meer dan duizend kernkoppen op zijn grondgebied heeft, zal dat Rusland waarschijnlijk afschrikken een oorlog te beginnen.’ Dat moest zo blijven, vond hij. Mearsheimer betreurde het daarom dat de VS precies het omgekeerde beoogden. Een nucleair Oekraïne was volgens hem in het belang van Amerika en een ‘imperatief’ voor vrede met Rusland, aldus de hoogleraar medio 1993.

Bijna 31 jaar later zou Mearsheimer zijn kijk diametraal keren. In een interview met The New Yorker begin maart 2022 toonde Mearsheimer begrip voor de eigen Monroe Doctrine van president Poetin. Rusland had recht op een eigen invloedssfeer, aldus Mearsheimer. Dat was geen ‘imperialisme’ of verlangen om Oekraïne te heroveren, aldus de politicoloog uit Chicago, maar simpelweg ‘grote mogendheden politiek’. ‘De Russen willen een bewind in Kiev dat spoort met de belangen van Rusland. Ze zijn te slim om uit te zijn op bezetting van Oekraïne’, aldus Mearsheimer in The New Yorker.

Begin jaren negentig was Poetins voorganger Jeltsin minder geobsedeerd door Oekraïne. Maar een buur met atoombommen, was ook voor hem geen aanlokkelijk vooruitzicht. Samen met Clinton bleef hij druk uitoefenen op de regering in Kiev. Dat hielp een beetje. In september 1993 sloten Kiev en Moskou in het Massandra-paleis in Jalta op de Krim een akkoord over het gebruik van de marinehaven Sevastopol en het wederzijdse beheer van de kernwapens.

Die overeenkomst leidde echter niet meteen tot een doorbraak. Pas onder zware druk liet de Oekraïense regering zich medio januari 1994 overhalen tot een trilaterale overeenkomst, waarbij Oekraïne zich committeerde aan volledige kernontwapening in ruil voor economische steun en veiligheidsgaranties van zowel Rusland als Amerika. Ruim twee weken later, op 3 februari dat jaar, ratificeerde Oekraïne uiteindelijk START. Maar voordat het ook het Non-Proliferatieverdrag zou ondertekenen, wilde Kiev nog wel extra veiligheidsgaranties van Rusland krijgen.

Boedapest memorandum

Het driehoek-akkoord over START behoefde, kortom, nog nadere uitwerking. Behulpzaam daarbij was dat Kravtsjoek op 26 juni 1994 de presidentsverkiezingen, de tweede in de geschiedenis van het onafhankelijke Oekraïne, enigszins onverwachts verloor van zijn premier Leonid Koetsjma, een bestuurder uit het economisch meer op Rusland georiënteerde Dnjepropetrovsk. Koetsjma werd met 52 procent van de stemmen meteen in de eerste ronde gekozen.

De nucleaire ontwapening van Oekraïne (plus Kazachstan en Belarus) kreeg zijn beslag in Boedapest eind dat jaar. Op 5 december 1994 tekenden de president Koetsjma, Jeltsin en Clinton in de Hongaarse hoofdstad een apart memorandum over de toetreding van Oekraïne tot het Non-Proliferatieverdrag. In dat memorandum verbonden de Verenigde Staten, Rusland en het Verenigd Koninkrijk– en later de twee andere nucleaire vetomachten in de Veiligheidsraad – zich aan de ‘territoriale integriteit’ en ‘politieke onafhankelijkheid’ van Oekraïne. Deze mogendheden verklaarden ook af te zullen zien van ‘economische dwang’ ter wille van de eigen belangen en ten koste van Oekraïne. De enige uitzondering werd gemaakt voor 'zelfverdediging'.  

De precieze aard van dat commitment bleef in Boedapest echter in het vage. In de Oekraïense, Russische en Franse tekst van het memorandum boden de grootmachten ‘garanties’ voor de veiligheid van het ontwapende Oekraïne. In de Engelse tekst werd slechts gewag gemaakt van ‘assurances’. Vast stond alleen dat de grote mogendheden eventuele agressie tegen Oekra:ine onverwijld zouden voorleggen aan de Veiligheidsraad. Dat zou een wassen neus kunnen zijn, omdat Rusland daar een vetorecht heeft. Maar het wantrouwen zat in 1994 niet zo diep dat het ondertekening van het memorandum in de weg stond. Dat zou twintig jaar later naïef blijken.

Boedapest 1994. V.l.n.r. Jeltsin (Rusland), Clinton (VS), Koetsjma (Oekraïne) en Major (VK). Foto Wikimedia

Garantie of verzekering

Dat dit tekstuele verschil tussen ‘garanties’ en ‘verzekeringen’ geen detail was, werd in 2014 duidelijk. Toen START in 2009 verliep en niet meteen werd vervangen, hadden Amerika en Rusland nog in een gezamenlijke verklaring verzekerd dat de veiligheidsparagrafen uit het Memorandum van kracht bleven. Nee dus. Bijna achttien jaar nadat Oekraïne definitief kernwapenvrij was – in juni 1996 had het land zijn laatste kernkoppen afgeleverd aan Rusland, in oktober 2001 had Oekraïne zijn laatste kernraketoplegger onttakeld – zag Moskou zijn kans schoon om Oekraïne binnen te vallen. Het beriep zich op 'zelfverdediging', de uitzonderingsclausule uit het Boedapester Memorandum die na de Majdanrevolutie werd gebruikt ter rechtvaardiging van de militaire invasie op de Krim en in de Donbas. Die omwenteling van 2014 was namelijk een 'fascistische staatsgreep' gericht tegen onder meer de Russische sprekende bevolking van Oekraïne, zo beweerde Moskou.

Op deze agressie bleven Verenigde Staten, Groot-Brittannië en Frankrijk een antwoord schuldig. Deze westerse mogendheden beperkten zich toch economische strafmaatregelen tegen een select groepje Russische staatsinstellingen en individuen. Die terughoudendheid was strikt genomen niet in strijd met de letter van het memorandum. In Boedapest waren namelijk geen afspraken gemaakt over concrete sancties bij schending van het verdrag. Maar veel Oekraïners voelden zich naar de geest van de tekst wel bedrogen door Amerika en Europa.

Weer acht jaar later, om precies te zijn op 24 februari 2022, bleek het Memorandum van Boedapest definitief een vodje papier dat zelfs de inkt niet waard was geweest. John Mearsheimer uit ‘realistische’ Chicago-school had dat medio 1993 al haarfijn voorspeld in zijn pleidooi voor een nucleair Oekraïne en tegen het ontwapeningsbeleid van president Clinton.

Regionale macht of wereldrijk

Dat een waarlijk onafhankelijk Oekraïne voor Rusland intussen onverteerbaar zou zijn en blijven, voorspelde zijn vakgenoot Zbigniew Brzezinski, voormalig nationale veiligheidsadviseur van president Jimmy Carter (1977-1981), driekwart jaar later. In het lentenummer van Foreign Affairs had Brzezinski het onder de kop The Premature Partnership klip en klaar geformuleerd: ‘Zonder Oekraïne, houdt Rusland op een imperium te zijn. Maar met Oekraïne, onderworpen, wordt Rusland automatisch weer een wereldrijk.’

Dat Rusland zijn prognose in 2022 zo hardhandig zou najagen, zou hij niet meer meemaken. Zbigniew Brzezinski stierf in 2017.

Datzelfde geldt voor de Russische onderhandelaar Joeri Doebinin, die in 2004 in een retrospectief nog had gejubeld dat de nucleaire zelfontwapening van Oekraïne een ‘episch verhaal was in de geschiedenis van de diplomatie’. Doebinin stierf in december 2013, enkele maanden voordat Ruslands oorlog tegen Oekraïne feitelijk begon.

Dit artikel is eengepast op basis van op- en aanmerkingen van lezers. Speciale dank aan Piet de Klerk.