In 1975 sloten West en Oost de Akkoorden van Helsinki, die veiligheid, economische samenwerking en respect voor mensenrechten tussen de machtsblokken moesten regelen. Maar men werkt elkaar alleen nog maar tegen. Het Russische wantrouwen over Europese inmenging in binnenlandse aangelegenheden botst keihard op Europa's boosheid over de Russische grensschendingen. Jan Marinus Wiersma vraagt zich af hoe te voorkomen dat ook deze overlegstructuur teloor gaat.
door Jan Marinus Wiersma
Het zijn zware tijden voor Europese organisaties als de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa en de Raad van Europa, die beogen mensenrechten, democratisering en rechtsstatelijkheid in en rond Europa te bevorderen. Een groeiende groep van met name landen van de voormalige Sovjet Unie, aangevoerd door Rusland, verzet zich op steeds assertievere wijze tegen wat zij zien als westers waardenimperialisme, dubbele standaarden en ongeoorloofde inmenging in hun binnenlandse aangelegenheden.
Het optimisme van de jaren '90 van de vorige eeuw over vergaande samenwerking is veranderd in wederzijds wantrouwen. Het Westen is Rusland niet alleen aan het verliezen als partner; Moskou is begonnen het gehele bouwwerk zelf te ontregelen, en wij plegen stelselmatig te weinig en te selectief onderhoud.
De optimistische jaren '90
Rusland was in de eerste jaren na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie als prominent lid actief betrokken bij de ontwikkeling van de OVSE en de Raad van Europa. De basis voor de OVSE werd gevormd door de baanbrekende 'Akkoorden van Helsinki' uit 1975. Die kwamen tot stand na lang overleg tussen de twee kampen van de Koude Oorlog: het Westen en de Sovjet-Unie. Baanbrekend omdat de akkoorden de facto de bestaande naoorlogse grenzen in Europa erkenden en daarmee zorgden voor een zekere stabiliteit. Behalve die garanties (de zogenaamde 'eerste mand' van Helsinki) regelden ze ook economische samenwerking (de tweede mand). De derde mand garandeerde respect voor en een kritische dialoog over de rechten van de mens.
Nixon en Brezjnev heffen het glas na de ondertekening van de Akkoorden van Helsinki
Vooral die derde mand gaf dissidenten in het Oostblok een steun in de rug voor hun verzet tegen de ondemocratische communistische regimes. Na de ineenstorting van het communistische systeem in Midden- en Oost Europa na 1989 en het uiteenvallen de Sovjet-Unie in 1991 waren de verwachtingen over de samenwerking met de nieuwe democratieën hoog. De oude tegenstellingen zouden plaatsmaken voor intensieve samenwerking op gebied van veiligheid en bij de democratisering van de voormalige volksdictaturen.
Zo kon na 1990 de OVSE in een paar jaar opgetuigd worden met veldoperaties in vrijwel alle voormalige deelrepublieken van de voormalige Sovjet-Unie. Die moesten de landen helpen bij hun transitie en als onpartijdige waarnemers optekenen of gemeenschappelijke afspraken over veiligheid, economie en mensenrechten werden nageleefd. De OVSE kreeg drie instituties om dat uit te voeren. Het Office For Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) en de Representative for the Freedom of the Media kregen de opdracht mensenrechten, vrije verkiezingen en persvrijheid in het hele OVSE-gebied te bewaken. De Hoge Commissaris inzake Nationale Minderheden (HCNM) moest voorkomen dat spanningen tussen nieuwe veelal nationalistische regeringen en nationale minderheden, waaronder grote Russische minderheden in de Baltische staten, tot conflicten zouden leiden.
Ook in Straatsburg – zetel van de Raad van Europa – werd na de Tweede Wereldoorlog gebouwd aan een indrukwekkend pakket van verdragen, monitoring-mechanismen en zelfs een heus supranationaal gerechtshof, het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Dit hof biedt de burgers van alle aangesloten landen de mogelijkheid hun eigen overheid aan te klagen wegens schending van de rechten uit het Europees mensenrechtenverdrag. Bij de Raad van Europa kwam de nadruk te liggen op eerbiediging van de mensenrechten in brede zin en de ontwikkeling van hoogwaardige rechtsstaten. Mede dankzij de Raad van Europa wordt in het hele verdragsgebied bijvoorbeeld nergens meer de doodstraf ten uitvoer gebracht.
De deelnemende staten, waaronder na 1989 op één na – Wit-Rusland - ook alle voormalige communistische landen in Europa, waren zelfs bereid fundamentele documenten als hun grondwet ter beoordeling voor te leggen aan de gerenommeerde juristen van de Commissie van Venetië. Anders dan de OVSE kregen de instrumenten van de Raad van Europa een juridisch bindend karakter. Lidmaatschap van de organisatie is feitelijk ook voorwaarde voor toetreding tot de EU. Het wordt gezien als een soort bewijs van goed gedrag.
In de OVSE en de Raad van Europa werden assemblees opgericht waar parlementariërs uit oost en west met elkaar in debat gaan en democratisch toezicht uitoefenen. Ngo's krijgen van de OVSE de gelegenheid om hun regeringen de maat te nemen op de jaarlijkse Human Dimension Implementation Meeting (HDIM) in Warschau, over mensenrechten en democratie.
De betonrot zet in
Maar het bouwwerk bleek minder stevig dan eind vorige eeuw werd aangenomen. Al snel ontstonden verschillen van mening. Sommige landen voelden er zich meer thuis dan andere. Een aantal staten slaagde er niet in te voldoen aan de normen - het ontwikkelen van een democratische cultuur en een adequate rechtsstaat verliep niet overal op rolletjes. De opgezette structuren waren niet sterk en geloofwaardig genoeg om overal goed functionerende democratieën te helpen bevorderen.
Tegelijkertijd verloor Rusland het vertrouwen in de 'package deal' van Helsinki, omdat Russische zorgen op veiligheidsgebied (de OVSE kent immers geen harde veiligheidsgaranties zoals artikel 5 bij de NAVO) binnen de OVSE niet gehoord werden, terwijl het Westen steeds meer nadruk begon te leggen op democratisering en rechtsstatelijkheid. Maar het merendeel van de Russische bevolking begon democratisering te associëren met de chaos en het welvaartsverlies van de jaren '90. Elites maakten van die frustratie gebruik om hun eigen machtpositie te versterken en dat ging ten koste van de democratische verhoudingen.
Leger des Heils deelt soep uit in Moskou na de roebelkrach van 1998
Als gevolg daarvan begonnen de OVSE en de Raad van Europa geleidelijk aan af te brokkelen. Er ontstonden ruzies over de wrede wijze waarop de Russen oorlog in Tsjetsjenië voerden en over verkiezingswaarneming. Zeker na de omwentelingen in Oekraïne, Georgië en in mindere mate Kirgizië werd de OVSE 'ten oosten van Wenen' steeds meer gezien als een westers instrument ter bevordering van kleurenrevoluties, inmiddels een van Poetins fobieën.
Eigen verkiezingswaarnemingsmissies door het Gemenebest van Onafhankelijke Staten (GOS), waarin de ex-sovjet-staten zich verenigden, kwamen steevast tot andere conclusies komen dan de OVSE. Dat laat zien hoe verschillend de opvattingen zijn over de rol van verkiezingen: is het een bestendiging van de macht of juist een vreedzame wisseling van de macht? Er is zo feitelijk een tweedeling tussen op Moskou en op Brussel georiënteerde landen ontstaan.
De consensusregel binnen de OVSE – ooit bedoeld om alle deelnemende staten een gelijke stem te geven – is in de loop der jaren meer en meer gebruikt om blokkades op te werpen en gezamenlijke standpunten onmogelijk te maken. De jaarlijkse ministerraad van de OVSE slaagt er al lang niet meer in besluiten te nemen over de menselijke dimensie – de derde mand. De kloof is diep geworden. Dat werd in 2015 opnieuw pijnlijk duidelijk, toen gepoogd werd de OVSE nieuw leven in te blazen met behulp van een 'Panel of Eminent Persons' onder voorzitterschap van Wolfgang Ischinger met onder andere Ivo H. Daalder, Sergey A. Karaganov, Malcolm Rifkind en Vaira Vike-Freiberga. De panelleden konden het niet eens worden en beperkten zich er noodgedwongen toe in hun rapport 'Back to Diplomacy' de enorm verschillende perspectieven te beschrijven.
De scheuren worden groter
Het jaar 2016 dreigt een bijzonder slecht jaar voor de mensenrechten-kant van het Europese bouwwerk te worden. Na de westerse verontwaardiging over de annexatie van de Krim lijkt Rusland in toenemende mate bereid zijn veto te gebruiken en het diplomatieke isolement te accepteren. Rusland blokkeerde zowel de benoeming van een nieuwe Representative for the Freedom of the Media als de verlenging van het mandaat van de Hoge Commissaris inzake Nationale Minderheden. Ook binnen de Raad van Europa is het optimisme verdwenen. Sommige waarnemers vragen zich openlijk af wat een land als Rusland nog te zoeken heeft in een club welks gezag het steeds minder accepteert.
Russische 'groene mannetjes' bij de annexering van de Krim
Rusland verwijt de meerderheid in de organisatie op zijn beurt dat het de mensenrechtencriteria selectief toepast en eenzijdig de nadruk legt op de klassieke politieke rechten ten koste van de sociale en humanitaire rechten. Russisch 'whataboutism' over ‘mensenrechtenschendingen’ door de Verenigde Staten zoals Guantaáamo fungeert als alibi voor het aantasten van de geloofwaardigheid van internationale mechanismen.
Het hof in Straatsburg is inmiddels vrijwel verstopt door een niet aflatende stroom van rechtszaken waarvan meer dan de helft afkomstig zijn uit vier landen (Oekraïne, Turkije, Hongarije en Rusland). In Rusland maakten veel burgers graag gebruik van de mogelijkheid om in Straatsburg een klacht tegen de eigen overheid in te dienen.
Zo werden er in 2015 116 oordelen door het Hof geveld. In 109 gevallen was de conclusie inderdaad dat het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens was geschonden. De klachten zijn zeer gevarieerd: van problemen met het werk, afluisterpraktijken, acties van de geheime dienst, schending van LGBT rechten, martelingen, het uitzettingsbeleid tot de oorlogssituatie in Oost-Oekraïne. Aanvankelijk bewees Rusland nog lippendienst aan het mensenrechtenverdrag door misschien niet de geëiste hervormingen door te voeren, maar wel door het Hof van Straatsburg opgelegde schadevergoedingen uit te keren. Inmiddels is het geduld in het Kremlin opgeraakt.
Eerder dit jaar nam Rusland een grondwetswijziging aan die bepaalt dat uitspraken van het Hof niet langer prevaleren over de Russische grondwet, een stap in de richting van volledige terugtrekking uit de organisatie. Rusland blokkeert ook een consensus over maatregelen die de omloopsnelheid van rechtszaken zouden kunnen vergroten.
Achterstallig onderhoud
Het is te gemakkelijk de aftakeling van OVSE en Raad van Europa compleet toe te schrijven aan Rusland en consorten. De westerse landen hebben vanaf het begin onvoldoende en weinig effectief geïnvesteerd in de maatschappelijke transitie van de landen van de voormalige Sovjet-Unie, vanuit een welhaast triomfantelijk vertrouwen in de onafwendbaarheid van de liberale democratie - het bekende ‘einde van de geschiedenis’.
Tegelijkertijd is ook ‘ten westen van Wenen’ niet alles koek en ei gebleken. Ook daar staan de waarden van de rechtsstaat onder druk zonder dat de EU daar een antwoord op heeft. Dat tast haar voorbeeldfunctie aan. Door de eurocrisis voelen velen zich in hun sociale rechten aangetast. Meer en meer worden ook in de EU de mogelijkheden ingeperkt om op te komen voor democratie en rechtsstaat in de eigen kring. In een aantal lidstaten zoals Hongarije en Polen wordt aan de rechtsstaat getornd zonder noemenswaardige reactie van de EU. Het draagvlak voor Europese politiek erodeert door groeiende euroscepsis, gevoed en geëxploiteerd door populisten. Nationale reflexen ondermijnen gemeenschappelijk optreden ter verdediging van de Europese waarden.
Juist Hongarije, dat in 1989 als eerste Oostblokstaat het prikkeldraad openknipte, sluit nu vluchtelingen buiten
Wat de OVSE en de Raad van Europa ook geen goed gedaan heeft is dat het Westen zich heeft teruggetrokken in de betrouwbaarder en vriendelijker geachte omgeving van NAVO en EU, die werden uitgebreid met landen die voorheen tot het communistische blok behoorden. Dat is in Moskou met lede ogen aangezien en veroorzaakte een vertrouwensbreuk die tot op de dag van vandaag groot is gebleven.
De Russen gebruiken dit als alibi om een eigen machtspolitiek in Europa te bedrijven, in weerwil van de mede door hen opgerichte Europese instellingen, die juist verzwakt zijn door de slappe houding van landen die zich erop beroemen democratische rechtsstaten te zijn. Rond Rusland is een coalitie van gelijkgezinde landen ontstaan (Wit-Rusland, Armenië en de Centraal Aziatische landen die onder leiding van president Poetin de Euraziatische Unie hebben opgericht) die zich binnen de OVSE en de Raad van Europa richten naar Moskou. Investeringen van de EU in de politieke en economische onafhankelijkheid van deze landen hebben gefaald. Het zogenaamde nabuurschapsbeleid en de Oostelijke partnerschappen zijn daar een zwak antwoord gebleken op de complexe transformaties. En dat is ook het gevolg geweest van een gebrek aan daadwerkelijke betrokkenheid.
Oplappen of afbreken?
Hoe kunnen we de onttakeling van OVSE en Raad van Europa stoppen en hun politieke kwetsbaarheid verminderen? Hoe kan voorkomen worden dat consensusregels tot permanente blokkades leiden? Is Rusland überhaupt nog wel binnenboord te houden, of is een 'Ruxit' onvermijdelijk geworden? Dat laatste zou desastreus zijn voor de verhoudingen in Europa: de samenwerking op ons continent zou volledig op de tocht komen te staan.
Dit dilemma is niet nieuw: ook in de jaren '70 stonden wereldleiders voor die keuze toen zij met Brezjnev om de tafel gingen zitten om de Helsinki-akkoorden uit te onderhandelen. Toen is gekozen voor dialoog en een brede definitie van gemeenschappelijke veiligheid op militair, economisch én menselijk vlak. Het evenwicht tussen die dimensies dat toen de basis van de overeenkomst was, is min of meer verdwenen. In plaats daarvan dreigt een nieuwe wapenwedloop en is het gesprek over mensenrechten gestokt. De meningsverschillen zijn niet zomaar weg te poetsen en een dialoog à la Helsinki heeft alleen zin als de oorspronkelijke tien principes – zoals respect voor mensenrechten en territoriale integriteit - hun geldigheid behouden.
Moskou zal moeten inzien dat het Westen de annexatie van de Krim en de Russische interventie in Oost-Oekraïne niet zomaar van de agenda kan halen. De westerse landen zouden meer begrip moeten tonen voor de Russische frustratie over de OVSE die het land onvoldoende veiligheidsgaranties biedt terwijl de meeste Europese landen die gezocht hebben in de NAVO.
Er zijn wel degelijk stappen denkbaar om een vruchtbaarder gesprek over mensenrechten en de Raad van Europa te scheppen. In de eerste plaats moet de EU zelf weer een geloofwaardige verdediger van democratie en rechtsstaat worden. Daar begint elk verhaal mee. Dit betekent ook in eigen kring de gemaakte afspraken naleven, en niet tornen aan basisprincipes als rechtsstatelijkheid, democratische vrijheden en mensenrechten. Door dubbele standaarden te laten varen en niet alleen nadruk te leggen op klassieke mensenrechten maar ook op de sociale en humanitaire rechten wordt tegemoet gekomen aan deels terechte kritiek op selectiviteit. Evenwichtige aandacht voor veiligheid, economische samenwerking (energie) én mensenrechten kan een brug slaan. Een stap in deze richting kan gezet worden door terug te gaan naar de oorspronkelijke taakverdeling tussen OVSE en Raad van Europa, waarbij de eerste meer het accent op veiligheid (in brede en politieke zin) legt en de tweede op naleving van juridische afspraken op mensenrechtengebied.
Dit mag naïef klinken. Want hoe reëel is het te verwachten dat beide partijen na alle harde woorden weer aan tafel zullen gaan zitten? En kunnen we überhaupt zaken doen met het Rusland van Poetin? Is het niet beter te wachten op een machtswisseling daar? Deze op zich niet onlogische gedachtenlijn kan de terugkeer naar een vorm van Koude Oorlog tot gevolg hebben. De meeste Europeanen zitten daarop niet te wachten en verlangen van hun politieke leiders actie om deze trend te keren.
Makkelijk zal dat niet worden. Veel seinen staan op rood. De relatie tussen Rusland en de VS is op een dieptepunt beland. Moskou heeft uit boosheid over de rol van de Amerikanen in Europa – de sancties en de steun aan Kiev – eenzijdig het akkoord over het vernietigen van de militaire voorraden plutonium opgezegd. Ook tussen de EU en de Russen botert het niet. De afhandeling van de ramp met MH17, de Russische rol in Syrië en schendingen van de afspraken over Oost-Oekraïne leggen een hypotheek op de relatie.
Maar wie betaalt de rekening wanneer deze negatieve ontwikkelingen leiden tot louter confrontatie? Niet de landen die zich verzekerd weten van steun van de NAVO en de EU bij eventuele militaire dreigingen en ook niet de staten die zich officieel achter Moskou scharen. Het zijn juist de landen die zich bevinden op de breuklijn van de bestaande invloedssferen die de prijs betalen. Hun vrijheid van handelen is aanzienlijk onder druk komen te staan. Het is vooral ook in hun belang de deur in Europa niet helemaal dicht te slaan. Ook dat is een belangrijke reden om OVSE en Raad van Europa niet teloor te laten gaan.
