De EU is nu echt begonnen aan toetredingsonderhandelingen met Oekraïne. Kyiv heeft de taak om hervormingen voort te zetten, maar ook Brussel kan niet achterover leunen, schrijft Ivan Nagornyak, Policy Fellow bij het European Policy Institute in Kyiv (EPIK).

Europese en Oekraïense vlaggen in Brussel. Foto: ANP / John Thys / AFP

Op 19 juni werd tijdens een conferentie in Luxemburg het eerste cluster van de Oekraïense EU-toetredingsonderhandelingen geopend – in jargon ook wel bekend als de 'Fundamentals'. De naam klinkt banaal, maar de inhoud is dat allerminst: het cluster vormt de ruggengraat van het hele toetredingsproces en omvat onder meer regels en afspraken over de rechtsstaat, democratische instituties, openbaar bestuur en economische criteria. Concreet bestaat het uit vijf onderhandelingshoofdstukken: rechterlijke macht en fundamentele rechten; justitie, vrijheid en veiligheid; overheidsaanbestedingen; statistiek; en financiële controle.

Hoewel dit het eerste cluster is, zal het pas als laatste worden afgesloten. Vanaf nu is Oekraïne's lidmaatschap geen geopolitieke belofte meer, maar een gestructureerde onderhandeling met ijkpunten, routekaarten, deadlines met het bijkomende ongemak dat het land nu beoordeeld zal worden op de vooruitgang dat het boekt.

Vanaf dit moment is Oekraïne’s lidmaatschap geen geopolitieke belofte meer

De bijeenkomst in Luxemburg is niet de eerste. Twee jaar geleden vond tijdens eenzelfde conferentie de aftrap plaats van het toetredingsproces en werd het onderhandelingskader van de EU vastgelegd. Sindsdien is er weinig vooruitgang geboekt, iets wat grotendeels te verklaren is door het dwarsliggen van Hongarije. De grote stap die nu wordt gezegd richting toetreding is dan ook niet het gevolg van nieuwe vastberadenheid in Brussel, maar het directe resultaat van het vertrek van de regering Orbán. De unanimiteitsregel die de gewezen premier van Hongarije uitbuitte, en het gemak waarmee één hoofdstad de uitbreiding kan gijzelen, zijn echter niet definitief van de baan.

De verloren tijd moet nu worden ingehaald, terwijl het gevaar op dwarsliggers en andere tegenslagen blijft. De vijf resterende clusters zouden al in juli geopend moeten worden – een signaal dat politieke blokkades de toetreding kunnen vertragen, maar niet kunnen tegenhouden zolang beide partijen bereid zijn om door te gaan.

De opening van de clusters verplaatst ook de verantwoordelijkheid voor het slagen van het toetredingsproces. Tot nu toe kon Oekraïne Hongarije of het trage EU-besluitvormingsproces de schuld geven van de vertragingen. Dat excuus is nu verdwenen. Kyiv heeft hard aangedrongen op een streefdatum van 2027, en nu de clusters open zijn, kan de EU de bal terugspelen. De vraag is daarmee niet langer of Oekraïne wil toetreden, maar of het in staat is dat te doen in het afgesproken tempo.

Oekraïne heeft geen excuus meer voor de vertraging

De omvang van de taak is gemakkelijk te onderschatten. Het Associatieverdrag met Brussel omvatte iets meer dan 600 EU-wetgevingshandelingen, en na meer dan een decennium heeft Oekraïne daarvan ongeveer 84 procent uitgevoerd. Toetreding is van een andere orde van grootte: het vereist de invoering van enkele duizenden wetgevingshandelingen, en niet alleen op papier. Brussel zal niet vragen of een wet is aangenomen, maar of die in de praktijk werkt. Oekraïne moet de logica van geleidelijke aanpassing inwisselen voor die van volledig lidmaatschap. Het is daarmee qua kwaliteit én kwantiteit een zwaardere opgave dan voorheen.

De eerste echte test komt eind oktober, wanneer het Uitbreidingsrapport 2026 van de Europese Commissie laat zien of het Fundamentals-cluster daadwerkelijk wordt uitgevoerd en toegepast, of slechts is geopend. Dit alles doen tijdens een grootschalige Russische agressieoorlog, met een gespannen begroting, een zwak openbaar bestuur en bezet grondgebied, maakt het nog moeilijker. Optimisten zijn geneigd deze omstandigheden te negeren.

Een deel van het voorbereidende werk is al gedaan. Zo nam Oekraïne in april een Nationaal Programma aan om zijn wetgeving in lijn te brengen met die van de EU. Het land heeft ook onderhandelingsposities voorbereid voor alle zes clusters. Maar documenten voeren zichzelf niet uit. Oekraïne's instituties voor Europese integratie hebben meer gewicht nodig. Taras Kachka – sinds juli 2025 vicepremier voor Europese en Euro-Atlantische integratie – en het coördinerende regeringsorgaan moeten verder gaan dan het monitoren en coördineren van de voortgang; zij moeten de politieke bevoegdheid krijgen om ministeries te sanctioneren die treuzelen of zwakke wetten opstellen.

De eerste echte test komt eind oktober

Het Oekraïense parlement is er vier jaar lang niet in geslaagd een versnelde procedure voor EU-gerelateerde wetsvoorstellen in te voeren. Een recente resolutie beweegt zelfs in de verkeerde richting door meer rapportage en een grotere parlementaire rol in de onderhandelingen te eisen. Toezicht is gezond, maar een kandidaat-lidstaat debatteert niet over de vraag of EU-wetgeving moet worden aangenomen – dat argument is voorbehouden aan de lidstaten. De taak van het parlement is simpelweg om de regels toe te passen, en snel, vooral in gevallen waar er geen overgangsperiode bestaat. 

De last ligt echter niet alleen bij Kyiv: ook Brussel ontspringt hier te vaak de dans, want toetsingscriteria zonder prikkels zijn niets meer dan wensen. De EU zou de uitkeringen uit haar volgende meerjarenbegroting – het financieel kader 2028–34 – moeten koppelen aan het afsluiten van onderhandelingshoofdstukken, en prioriteit moeten geven aan de toetsingscriteria die Oekraïne toegang geven tot de interne markt. Zo zou geld een motor voor hervorming worden, in plaats van alleen een beloning aan het einde. Oekraïners zouden ruim vóór volledig lidmaatschap al een tastbaar resultaat zien, en de EU zelf zou worden gedwongen om hervormingen door te voeren die toch al nodig zijn vóór er sprake kan zijn van uitbreiding. Want een uitbreiding die de EU zich niet kan veroorloven of niet kan verwerken, is net zo weinig geloofwaardig als hervormingen die Oekraïne niet kan waarmaken.

De deur staat wijder open dan voorheen, en dat is goed nieuws. Een deur is echter alleen nuttig als beide partijen er in hetzelfde tempo doorheen kunnen bewegen. Kyiv moet een staat opbouwen die geschikt is voor het EU-lidmaatschap, en niet alleen een pro-Europees buitenlandbeleid voeren. Dat betekent het vergroten van het gezag van de hoofdonderhandelaar en de coördinerende organen, en het opzij zetten van binnenlandse politiek op de terreinen waar voor Oekraïne sowieso geen overgangsperiode uit te onderhandelen is. Brussel moet op zijn beurt bewijzen dat het bereid is Oekraïne toe te laten, en bereid is om voor die reis te betalen. De komende zes maanden zullen de toetreding niet beslechten, maar ze zijn Oekraïne’s beste kans om met daden te bewijzen dat het land een Europese toekomst serieus neemt.

Dr. Ivan Nagornyak is Policy Fellow bij het European Policy Institute in Kyiv (EPIK) en treedt daarnaast pro bono op als adviseur van de vicepremier voor Europese en Euro-Atlantische integratie van Oekraïne. Dit artikel is gebaseerd op een recent EPIK Commentary.