Het Rusland van Vladimir Poetin eist een gelijkwaardige positie op het wereldtoneel. De verkiezing van Trump biedt daartoe kansen. Maar waar baseren de Russen die claim eigenlijk op? Senator Herman Schaper, voorheen Nederlands NAVO-man, waarschuwt voor een terugkeer naar van boven af opgelegde invloedssferen in Europa, die kleine landen marginaliseren. Europa moet zijn eigen defensie eindelijk serieus gaan nemen. En artikel 5 dient te staan als een huis.
door Herman Schaper
In zijn felicitatietelegram aan Donald Trump gaf President Poetin al direct een duidelijke boodschap aan de nieuw verkozen president van de Verenigde Staten: samenwerking tussen de VS en Rusland op internationaal vlak moest zich richten op de 'mondiale veiligheidsuitdaging.... op basis van gelijkwaardigheid en respect'. Met andere woorden: Rusland is een mondiale grootmacht - niet een regionale, zoals President Obama zei - die gelijkwaardig is aan de Verenigde Staten, en die op deze basis betrokken moet zijn bij de behandeling van veiligheidsproblemen waar ook ter wereld. Kortom: terug naar de positie van de Sovjet-Unie als superpower tijdens de Koude Oorlog.
De Russische minister van Defensie Sjojgoe inspecteert een geweer op een wapenbeurs
Om die gewenste gelijkwaardigheid en dat respect te verwerven is allereerst nodig dat Rusland de positie van hoofdrolspeler op het Europese toneel verwerft. Dat zou in de Russische visie betekenen dat Moskou bij alle belangrijke besluiten inzake de veiligheid van Europa moet worden betrokken.
Om zo’n hoofdrol op te kunnen eisen is allereerst nodig het herstel van de Russische machtspositie op het grondgebied van de voormalige Sovjet-Unie, zo nodig met militaire middelen, zoals het Russische ingrijpen in Oekraïne heeft laten zien. Daarnaast dient een doorslaggevende politieke en economische invloed in de landen in Oost-Europa en op de Balkan te worden verworven. En ten derde streeft Rusland naar verzwakking, en zo mogelijk uiteenvallen, van de NAVO en de EU. Deze twee organisaties vormen de voornaamste hindernissen voor een dominante positie van Rusland in Europa, en worden daarom in de begin dit jaar aangenomen nieuwe veiligheidsstrategie omschreven als de belangrijkste vijanden van Rusland.
De doelstelling van Poetin - zo geeft zijn steun aan extreem-rechtse en nationalistische partijen in een reeks van lidstaten van de EU aan - is dat de Europese Unie en de NAVO door interne verdeeldheid niet meer in staat zullen zijn effectief op te treden op het internationale vlak, met als hoofdprijs een Amerikaanse militaire terugtrekking uit Europa.
Buitenlands succes, binnenlandse kwetsbaarheid
Succes bij de uitvoering van deze buitenlandse agenda versterkt ook de positie van Poetin binnenslands, zo is ook weer gebleken bij de annexatie van de Krim. Maar Poetins binnenlandse positie is kwetsbaar. Er is niets vanzelfsprekend aan het huidige Rusland: het heeft grenzen die het nooit eerder had, een politiek systeem dat het nooit eerder had, en een economisch systeem dat het nooit eerder had. Economisch gaat het slecht met Rusland ten gevolge van de EU-sancties na de Russische aanval op Oekraïne en de dramatische daling van de olie- en gas-prijzen (van meer dan 100 dollar per vat in 2014, naar ruim 40 dollar dit jaar).
De binnenlandse situatie in Rusland is verre van stabiel, zoals blijkt uit de recente arrestatie van Aleksej Oeljoekajev, minister van Economische Ontwikkeling. Poetin is niet zeker van de steun van de nieuwe middenklasse die de laatste 20 jaar is ontstaan. Integendeel, zijn laatste verkiezing als president in 2012 werd voorafgegaan door grote demonstraties in Moskou. Volgens Poetin zaten de Verenigde Staten achter die opstand en dat lijkt een belangrijke factor te zijn geweest in zijn steeds fellere kritiek op de VS en het Westen in het algemeen. Poetin zegt dat het Westen uit is op 'regime change' in Rusland.
De later vermoorde politicus Boris Nemtsov tijdens de massademonstraties in 2012
Dit verklaart ook waarom in de nieuwe nationale veiligheidsstrategie van begin dit jaar de EU aangeduid wordt als een bedreiging van Rusland. Inderdaad is de EU een bedreiging, maar niet voor Rusland, maar van Poetin en zijn economische en politieke systeem. In veel EU-landen zijn de burgers ontevreden over de situatie in hun land, en kritisch over de EU, maar het Europese maatschappijmodel is ontegenzeggelijk aantrekkelijker dan het corrupte en autoritaire regime in Rusland. Poetins nachtmerrie is daarom oproer in de hoofdstad, die de president tot aftreden dwingt, zoals het geval was bij de 'kleurenrevoluties' in Georgië (2003) en Oekraïne (2004, 2014).
Poetins antwoord daarop is tweeërlei: enerzijds legt hij de nadruk op de eigen identiteit van Rusland en wijst het arrogante, decadente Westen af, anderzijds grijpt hij militair in, zoals in Oekraïne en Syrië. Dit laatste heeft zijn populariteit sterk verhoogd. Rusland telt weer mee, wordt in Europa maar ook wereldwijd weer 'gerespecteerd', vinden veel Russen. De vraag is nu of dit Poetin zal aansporen tot verdere militaire interventies en hoe daarop door de NAVO zou moeten worden gereageerd.
Een aanval op de Baltische staten?
De grootste zorg gaat daarbij uit naar de Baltische staten, die tot de Sovjet-Unie hebben behoord. Twee van hen - Estland en Letland - hebben sinds de Tweede Wereldoorlog aanzienlijke Russische minderheden binnen hun grenzen, die veelal ontevreden zijn over hun positie in de nu weer onafhankelijke landen. Op het NAVO-hoofdkwartier wordt serieus rekening gehouden met een 'Krim-scenario', waarbij Moskou zonder openlijke aanval de macht in de Baltische staten overneemt 'ter bescherming' van deze Russische minderheden. Ook een directe militaire aanval van Rusland valt niet uit te sluiten. Poetin pochte al tegen Westerse gesprekspartners dat zijn troepen in 24 uur in Tallinn, Riga en Vilnius kunnen zijn.
Amerikaanse paratroopers en Letse soldaten bij een oefening in Letland op 24 april 2014 (foto Daniel Cole, EUCom)
Militair zijn de Baltische staten snel te overmeesteren vanwege hun geringe strategische diepte; een herovering door een NAVO-tegenaanval via Polen of overzee zou moeilijk zijn door de sterke militaire presentie die Moskou de laatste jaren in de regio heeft opgebouwd. Voor een verbreding van het conflict door bijvoorbeeld een aanval op Kaliningrad zal moeilijk overeenstemming te bereiken zijn binnen het Bondgenootschap. En voor Poetin zal van belang zijn het conflict beperkt te houden tot de Baltische staten, want over het geheel genomen zijn de krachtsverhoudingen met de NAVO duidelijk in het nadeel van Rusland. Voor de NAVO zou een de facto aanvaarding van een Russische machtsovername in de Baltische staten een doodssteek zijn.
Nu was West-Berlijn ook onverdedigbaar tijdens de Koude Oorlog. De Sovjet-Unie had de stad in één uur kunnen bezetten. Toch is dat nooit gebeurd, omdat de VS Moskou zeer duidelijk maakten dat dit zou leiden tot een militair conflict, met alle risico’s van een mogelijke nucleaire escalatie. Dit was ook een overweging bij de besluiten van afgelopen NAVO-toppen om de militaire presentie van het bondgenootschap in de Baltische staten en Oost-Europa te versterken. Niet omdat zij opgewassen zouden zijn tegen een Russische militaire aanval, maar als 'trip wire', struikeldraad, dat duidelijk moet maken dat een aanval op de Baltische staten een conflict met het gehele bondgenootschap tot gevolg zou hebben. Ook President Obama heeft dat kort na de Russische annexatie van de Krim in een speech in Tallinn in niet mis te verstane bewoordingen onderstreept.
Juist in dat opzicht zijn de uitlatingen van Donald Trump over de NAVO te betreuren. Niet omdat hij de bondgenoten aanspoort meer aan hun defensie uit te geven; daar heeft hij gelijk in. Maar wel omdat hij daarbij twijfel zaait over zijn bereidheid NAVO-bondgenoten te hulp te komen die niet voldoen aan hun (financiële) NAVO-verplichtingen, waarbij hij waarschijnlijk doelt op de 2% van het BNP waartoe de lidstaten zich hebben verplicht. Daarmee ondergraaft hij de grondslag van het veiligheidsbeleid van de NAVO-landen: afschrikking en collectieve defensie.
Nederland besteedt momenteel ca. 1.2% van het BNP aan defensie. Het zit daarmee niet alleen ver onder de 2% doelstelling, maar ook onder het gemiddelde van de Europese bondgenoten dat 1.4% bedraagt. Tegelijkertijd lijkt ook in Nederland sprake te zijn van een trendbreuk. De komende jaren zal meer aan Defensie worden uitgegeven. Daarbij valt dan te hopen dat dit niet slechts zal neerkomen op het ongedaan maken van eerdere bezuinigingen, waarmee nog geen reële stijging van de begroting wordt bereikt.
Vrede door invloedssferen?
Historicus Arend-Jan Boekestijn bepleitte eerder (in een artkel in NRC Handelsblad van 6 september 2014, en onlangs in gematigder vorm op RaamopRusland) een 'geopolitieke deal' tussen Rusland en het Westen inzake Oekraïne. Dat zou onderdeel moeten zijn van een '19de- eeuwse' regeling van invloedssferen, waarmee Rusland een deel zou herwinnen van de machtspositie die het verloor met de terugtrekking van de Russische troepen uit Midden- en Oost-Europa, de opheffing van het Warschau Pact en de COMECON, en het verdwijnen van de Sovjet-Unie zelf, door Poetin bestempeld als de grootste geopolitieke catastrofe voor het Russische volk van de 20ste eeuw. Je zou haast gaan geloven dat dit alles Rusland – 'de verliezer van de Koude Oorlog' – werd opgelegd door 'overwinnaar' het Westen. In werkelijkheid zijn dit zonder uitzondering door Moskou zelf genomen besluiten. Waarom zou Moskou daarvoor dan als compensatie een invloedssfeer moeten worden aangeboden?
En welke landen zouden dan tot die nieuwe Russische invloedssfeer moeten gaan behoren? De vroeger door Moskou overheerste landen in Midden- en Oost-Europa kozen na de plotsklaps verkregen onafhankelijkheid voor aansluiting bij het Westen, uitmondend in lidmaatschap van de NAVO en vervolgens de EU. Beide organisaties stonden daarvoor open, onder een aantal (vooral in de EU zeer omvangrijke en gedetailleerde) voorwaarden. Het motto was: 'Stabiliteit exporteren, zonder instabiliteit te importeren'.
Deze uitbreiding van de NAVO en de EU met de Oost-Europese landen heeft in Moskou en ook bij Europese en Amerikaanse 'realisten zoals Henry Kissinger en in zijn voetspoor Boekestein geleid tot de kritiek dat het Westen Rusland nodeloos had getart en geen rekening had gehouden met de Russische belangen. Kortom: nationale zelfbeschikking van kleinere landen moet niet verabsoluteerd worden; belangrijker is dat de grote mogendheden tot overeenstemming komen over een geopolitiek akkoord. Als dat de kleinere landen niet bevalt, dan is dat jammer voor hen, maar zij moeten niet zeuren want zij zijn klein.
Russische SU-27 jets tarten regelmatig het luchtruim in Noord-Europa
Als burger van een 'kleiner' land vind ik dat toch een onaangenaam uitgangspunt. Nog afgezien daarvan: hoe belangrijk het ook is dat de grote mogendheden niet met elkaar in conflict raken, de wereld zit niet meer zo in elkaar dat grote jongens de kleine kunnen zeggen hoe het moet, waarop die kleine jongens dat dan lijdzaam aanvaarden. Een situatie als in de 19de eeuw, waar de vijf grote mogendheden van het Concert van Europa het voor het zeggen hadden is niet meer van deze tijd. Macht heeft vele vormen aangenomen – hard en zacht – en is over vele landen verspreid. Een internationale veiligheidsarchitectuur die gebouwd zou zijn op alleen een aantal grote mogendheden zou geen lang leven beschoren zijn.
En dan zijn er natuurlijk een groot aantal praktische vragen. Welke landen worden waar ingedeeld? Mogen sommige landen toetreden tot de westerse invloedssfeer, andere tot de Russische, en een aantal moet neutraal blijven? En waar zouden die grenzen dan lopen? Kunnen ook EU en NAVO-landen in de Russische invloedssfeer belanden? De Baltische staten bijvoorbeeld? Of Bulgarije?
En wat zou die regeling in de praktijk moeten inhouden voor de landen in de Russische invloedssfeer? Soms wordt hiervoor de term 'Finlandisering' gebruikt. Dat hield in: op politiek en veiligheidsgebied niets doen waar Rusland aanstoot aan nam, maar economisch een oriëntatie op de westerse landen. Maar dat laatste is, in de vorm van het Associatie Akkoord met de EU, nu juist de aanleiding geweest voor de Oekraïne-crisis.
Het alternatief is een volledig toegeven aan Rusland, zoals Boekestein in zijn eerdere artikel uit 2014 schetste: aanvaarding van de annexatie van de Krim, geen toenadering tot de EU, geen scherpere sancties. Een dergelijke Finlandisering zal echter onaanvaardbaar zijn voor de grote meerderheid van de Oekraïense bevolking, waar juist ten gevolge van de Russische inval sprake is van een groeiend nationaal bewustzijn.
Gebroken beloften over de NAVO?
Verder gaat de kritiek dat met het NAVO-lidmaatschap van de Midden-en Oost-Europese landen aan Moskou gedane beloften zouden zijn geschonden. Dat is een ingewikkeld verhaal, maar in de kern onjuist. In gesprekken met Gorbatsjov over de Duitse hereniging, in 1990, zeiden met name Bondskanselier Kohl en de Amerikaanse minister van Buitenlandse zaken, James Baker, dat de NAVO de voormalige communistische satellietstaten van de Sovjet-Unie niet als lid zou opnemen. Maar met name president Bush was hier sterk tegen gekant en in de verdere onderhandelingen verdween dit punt van tafel. Ook is de Sovjet-Unie in het verloop van de gesprekken over de Duitse hereniging nooit enigerlei formele, op schrift gestelde belofte gedaan. Wel kreeg Moskou zeer omvangrijke financiële steun van met name Duitsland, vanwege de groeiende economische en financiële problemen, die Gorbatsjov boven het hoofd dreigden te groeien.
En toen enige jaren later de discussie binnen de NAVO over uitbreiding met nieuwe leden op gang kwam, zegde het bondgenootschap Rusland toe dat er geen substantiële aantallen NAVO-gevechtstroepen permanent op het grondgebied van de nieuwe leden zouden worden geplaatst, met uitzondering van de troepen van het land zelf. Ook de huidige versterking van de NAVO-aanwezigheid in de Baltische staten is niet op basis van permanente stationering, maar van rotatie. De regelmatig geuite Russische verwijten dat de NAVO zou ‘oprukken naar de grenzen van Rusland’ zijn dan ook onzin.
Wat te doen?
1. De huidige slechte verhouding met Rusland zal waarschijnlijk niet van korte duur zijn en betreft zowel de EU als de NAVO. Het bondgenootschap is een sta-in-weg voor Poetins ambitie de rol van de VS over te nemen op het gebied van de Europese veiligheid. En de EU vormt een bedreiging voor zijn binnenlandse positie, want zij laat zien dat er betere alternatieven zijn voor het huidige politieke en economische bestel van Rusland.
2. De Europese landen en de EU zullen daarom een grotere verantwoordelijkheid voor de Europese defensie op zich moeten nemen, zowel financieel als operationeel. Voorkomen moet worden dat dit geïnterpreteerd wordt als slechts een schrikreactie op uitlatingen van Trump. Het gaat om de noodzaak van een grotere Europese bijdrage aan de gemeenschappelijke trans-Atlantische veiligheid.
3. Hoe belangrijk de ontwikkelingen in Oekraïne ook zijn, voor de NAVO is de eerste prioriteit geruststelling aan de Baltische staten en Polen dat de bijstandsverplichting van art 5 van het NAVO Verdrag recht overeind staat, en dat het bondgenootschap daarvoor de nodige maatregelen neemt. Geloofwaardige afschrikking blijft noodzakelijk.
4.De door Karsten Voigt [jarenlang Bondsdaglid van de SPD - red.] gehanteerde formule voor de verhouding met Rusland 'cooperation where possible, security where necessary' is een goede richtlijn voor de EU en de NAVO.
5. In alle scenario’s is het van belang de politieke en militaire dialoog en de contacten met Rusland voort te zetten ter voorkoming van misverstanden in tijden spanning en dreigende crisis. Daarnaast kan zo onderzocht worden of met Rusland een constructieve discussie gevoerd kan worden over de Europese veiligheid, en over vertrouwenwekkende maatregelen, zoals meer militaire transparantie.
6. Er kan geen sprake zijn van een juridische of de facto erkenning van de annexatie van de Krim. Dat hoeft echter pragmatische samenwerking met Rusland op essentiële gebieden van gemeenschappelijk belang niet in de weg te staan.
7. De sancties die zijn ingesteld naar aanleiding van de Russische rol in Oost-Oekraïne moeten pas worden opgeheven na volledige uitvoering van het Minsk-2 akkoord. Bij een door Rusland gesteunde verdere escalatie van het conflict zal het moeten komen tot een verscherping van het sanctie-regime.
8. Handel met Rusland moet op gebieden die niet door sancties zijn getroffen gewoon plaats kunnen vinden, behalve daar waar dit tot kwetsbare afhankelijkheid leidt, zoals bij olie en gas.
9. Russische bezorgdheid over de behandeling van de etnische Russen in andere landen is op zich niet illegitiem. Militair ingrijpen op die grond is dat wel en blijft onaanvaardbaar.
