Op 24 juli liep het verdrag af dat sinds 1994 het zelfbestuur van Tatarstan binnen Rusland regelde. Dat dit verdrag niet verlengd werd is de slotakte van een proces waarmee Moskou sinds begin deze eeuw de autonomie van de regio’s aan banden heeft gelegd. De vraag rijst volgens Max Bader nu: in welke mate is de Russische Federatie nog een federatie?

door Max Bader

In de laatste paar jaar van het bestaan van de Sovjet-Unie gingen verschillende Republieken van de Unie ertoe over wetten aan te nemen, die strijdig waren met de grondwet en andere wetgeving van de Unie. Dat leidde zelfs tot het uitroepen van onafhankelijkheid. Het uiteenvallen van de Unie in vijftien onafhankelijke staten in december 1991 was het logische gevolg van deze ‘parade van soevereiniteiten’.

Wat tot december 1991 binnen de grenzen van de Sovjet-Unie gebeurde, vond ná 1991 in zekere zin ook binnen Rusland zelf plaats. Toen de Unie uiteenviel was het niet zonder meer duidelijk hoe de relatie tussen het centrum – Moskou – en de bijna negentig regio’s van het land vorm zou gaan krijgen, en of al die regio’s met elkaar überhaupt een duurzame staat zouden gaan vormen.

In maart 1992 werd door middel van Federatieverdragen tussen Moskou en de regio’s gepoogd om hier helderheid in te scheppen. In het bijzonder werd in de Federatieverdragen in grote lijnen afgebakend voor welk beleid de federale overheid verantwoordelijk zou zijn, en op welke terreinen de regionale overheden zelf beleid zouden kunnen maken en uitvoeren. Ook beloofden de regio’s door het tekenen van de federatieverdragen dat ze de eenheid en integriteit van Rusland zouden respecteren.

Deze federatieverdragen werden getekend door alle regio’s, met uitzondering van Tsjetsjenië en Tatarstan.

Oude orthodoxe kerk én nieuwe moskee in het Kremlin van Kazan. Foto Wikimedia

In de jaren daarna weigerde Tsjetsjenië om zelfs maar onderhandelingen met Moskou over een verdrag te starten, wat uiteindelijk in 1994 resulteerde in een Russische campagne om de republiek met geweld binnen de Federatie te houden. Zo begon de eerste Tsjetsjeense oorlog.

Tatarstan ging de onderhandelingen met Moskou wél aan, met als uitkomst het verdrag ‘Over de afbakening van rechtsgebieden en volmachten tussen de organen van de staatsmacht van de Russische Federatie en de organen van de staatmacht van de Republiek Tatarstan’, dat in 1994 werd ondertekend.

Soeverein dankzij zwak centraal gezag

In weerwil van de Federatieverdragen van 1992 waren er gedurende de jaren negentig echter wel veel regio’s die zich niet totaal ondergeschikt maakten aan de Federatie door beleid te voeren dat eigenlijk onder de autoriteit van federale overheidsorganen viel. Soms deden de regio’s dat om een grotere mate van autonomie te kunnen claimen of hun onderhandelingspositie ten aanzien van Moskou te kunnen versterken. Vaak echter waren de regio’s ontrouw aan de federale overheid omdat die, geplaagd door geldgebrek en bestuurlijke chaos, niet aan haar verplichtingen voldeed. Zo bestuurden veel regio's in de jaren negentig daarom zichzelf, in grotere mate dan strikt genomen de bedoeling was.

Naast Tatarstan ondertekenden in de loop van de jaren negentig nog eens 45 regio’s speciale verdragen waarin afspraken met Moskou werden gemaakt over de precieze arbeidsverdeling. Geen van deze verdragen ging echter zo ver als het verdrag met Tatarstan.

Het verdrag met Tatarstan bepaalde onder andere dat de republiek een eigen grondwet en een eigen Nationale Bank zou hebben. Binnen ruime grenzen kon het ook betrekkingen onderhouden met het buitenland. Tatarstan leek in veel opzichten een ‘staat binnen de staat’, met volmachten die normaal gesproken zijn voorbehouden aan formeel onafhankelijke staten.

Dat Tatarstan zo’n ruime mate van autonomie afdwong, was in zekere zin een kwestie van chantage: Tatarstan dreigde zich onafhankelijk te verklaren, en Moskou wilde een tweede Tsjetsjenië afwenden.

Er zijn echter ook andere, aanvullende verklaringen voor de uitzonderingspositie van Tatarstan in de relatie met Moskou.

Autoritaire soevereine stabiliteit

Tatarstan kende in de jaren negentig, en tot de dag van vandaag, een grote mate van (autoritaire) politieke stabiliteit. Mintimer Sjajmiev was de leider van de Communistische Partij in Tatarstan toen hij in 1991 gekozen werd tot eerste president van de republiek, een functie die hij tot 2010 bekleede, toen hij in wezen de macht overdroeg aan een opvolger.

Tatarstan kende in de jaren negentig dezelfde soort politieke stabiliteit als de voormalige Centraalaziatische Sovjetrepublieken Kazachstan, Oezbekistan en Turkmenistan, waar na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie eveneens de laatste communistische leiders de eerste presidenten werden. Ook andere parallellen tussen Tatarstan en de Centraal-Aziatische staten – zoals het gebrek aan politiek pluralisme, patrimoniale relaties in het openbaar bestuur en het schaamteloos frauderen bij verkiezingen – zijn treffend.

Een tweede verklaring voor Tatarstans uitzonderingspositie ligt besloten in de relatief sterke identiteit van de republiek. De Tataren - ruim vijf miljoen mensen, van wie twee miljoen woonachtig in Tatarstan – zijn de grootste nationale minderheid van Rusland. De turkische taal en cultuur van de Tataren onderscheiden zich duidelijk van de Russische cultuur.

Wat Tatarstan wellicht heeft weerhouden van een meer uitgesproken onafhankelijkheidsstreven is dat ongeveer veertig procent van de bevolking, en een meerderheid in veel steden, bestaat uit etnische Russen. Etnische Tataren zijn wel sterk oververtegenwoordigd in de politiek en het bestuur van de regio. Van de president wordt verwacht – volgens de grondwet van de republiek – dat hij of zij het Tataars beheerst, wat feitelijk bijna alle etnische Russen in de regio uitsluit.

Tatarstan in cijfers

Bevolking: 3,9 miljoen inwoners
Stedelijke bevolking: 76 procent
Tataren: 53,2 procent
Russen: 39,7 procent
Moslims: 32 procent
Orthodox: 30 procent
Nationaal inkomen: 30 miljard euro
Inkomen per hoofd: 8.500 euro

Een derde reden voor de bijzondere positie van Tatarstan, tenslotte, is de sterke economische basis van de regio. De regio is niet de voornaamste plek in Rusland waar olie wordt gewonnen, maar de olie die wordt gewonnen door het bedrijf Tatneft, dat wordt gecontroleerd door de regionale overheid, is een voorname bron van inkomsten. Naast de olie-industrie heeft de regio bovendien veel relatief succesvolle zware industrie. De vrachtwagens Kamaz en helikopters worden er bijvoorbeeld gemaakt.

Door de sterke economische basis en de eigen culturele identiteit is het niet heel moeilijk zich voor te stellen dat Tatarstan onder veranderde politieke omstandigheden in de toekomst aanspraak zal maken op formele onafhankelijkheid. Sinds het verdrag van 1994 hebben de leiders van de republiek zich echter loyaal aan Moskou getoond. Dit hebben ze met name gedaan door het ‘leveren’ van verkiezingsuitslagen die gunstig zijn voor de autoriteiten in Moskou. Sinds de jaren negentig is het gebruikelijk dat de districten van de regio's buiten de Tataarse hoofdstad Kazan opkomstpercentages en stemmenpercentages voor Jeltsin, Poetin, Medvedev en Verenigd Rusland rapporteren van boven de negentig procent. Het tonen van loyaliteit door evident gemanipuleerde verkiezingsuitslagen aan te leveren is een gebruikelijke praktijk in Rusland, die onder andere ook door de leiders van Tsjetsjenië en andere republieken op de noordelijke Kaukasus wordt beoefend.

Tatarstan en de sterke staat in Moskou

Dat Tatarstan een ruime mate van autonomie kon afdwingen had niet alleen veel te maken met de zwakte van de Russische staat in de jaren negentig, maar ook met de ideeën van Jeltsin, die oprecht geloofde in een ruime mate van zelfbestuur voor de regio’s.

Zo niet Poetin. De huidige president erfde van Jeltsin een lappendeken van regio's met sterk uiteenlopende relaties met Moskou. Onttrokken aan de controle van Moskou hadden zich in de jaren negentig verschillende soorten regionale politieke regimes gevormd, van verhoudingsgewijs democratisch tot ronduit autocratisch, zoals in Tatarstan. De relatie van deze regio’s tot Moskou werd bepaald door onder andere de economische middelen van de betreffende regio, de politieke kleur van de leider, maar ook in belangrijke mate door persoonlijke betrekkingen van de politieke elite van de regio met het regime in Moskou.

Poetin en zijn mensen namen vanaf 2000 een aantal maatregelen om een einde te maken aan de complexiteit van deze bijzondere verdragen en de autonome positie van de regio’s in te dammen. Er werden zeven – inmiddels zijn het er negen – federale districten gecreëerd met ieder een presidentiële gevolmachtigde wiens belangrijkste taak het is om erop toe te zien dat regionale wetgeving niet botst met federale wetgeving. Regionale leiders raakten hun positie kwijt in de Federatieraad – het hogerhuis van het Russisch parlement – en daarmee een belangrijk lobbykanaal in Moskou. Ook werd in deze jaren de fiscale autonomie van de regio’s ingeperkt, waardoor ze minder mogelijkheden hadden om zelfstandig inkomsten te genereren en te beschikken over de uitgave van die inkomsten.

De meest in het oog springende hervorming was het afschaffen van directe verkiezingen van regionale leiders. Vanaf 2005 werden regionale leiders voorgedragen door de president en vervolgens goedgekeurd door het regionale parlement. Aangezien dit laatste een formaliteit was kwam het er nu op neer dat Poetin direct de regionale leiders benoemde. Sinds 2012 worden regionale leiders weer in een toenemend aantal regio’s gekozen. Kandidaten in die verkiezingen moeten echter eerst worden goedgekeurd door regionale parlementen waardoor onafhankelijke kandidaten niet mee kunnen doen en loyaliteit aan het Kremlin verzekerd is.

De 46 speciale verdragen met de regio’s werden na 2000 één voor één door Moskou geannuleerd. Tatarstan kreeg in 2007 voor een looptijd van tien jaar weliswaar een nieuw verdrag, maar dit was een sterk verdunde versie van het verdrag uit 1994. De speciale status had daardoor al vanaf 2007 eerder een symbolische betekenis.

Federatieve fictie

Hoeveel ‘federatie’ zit er nu nog in de Russische Federatie? De discrepantie tussen de letter van de wet en de praktijk is levensgroot in Rusland. De grondwet van het land stelt dat het land democratisch wordt bestuurd, dat mensenrechten worden gerespecteerd, en dat de regio’s een ruime mate van zelfbestuur hebben.

Hoe een federatie in de praktijk functioneert kan variëren, maar op zijn minst moeten de bestuurlijke entiteiten die de federatie vormen een substantiële mate van zelfbestuur hebben. Hieraan wordt in Rusland nog weinig inhoud gegeven. Regionale leiders zijn vaak zetbazen van het Kremlin, zonder basis in de regio die ze besturen. In de regionale verkiezingen die sinds 2012 plaatsvinden, staat de uitslag van tevoren bijna altijd vast, mede omdat de kandidaten strategisch voorgeselecteerd zijn.

Er is ook geen sprake meer van politieke partijen met een duidelijk regionaal profiel. In de jaren negentig waren partijen vaak sterk verankerd in bepaalde regio’s, en waren de regionale leiders met verschillende partijen geaffilieerd. Het politieke speelveld is in het afgelopen anderhalf decennium gelijkgeschakeld, zodanig dat nagenoeg alle regionale leiders lid zijn van of loyaal zijn aan Verenigd Rusland, en die partij de grootste is in alle regionale parlementen.

Poetin vestigde zijn reputatie van sterke leider mede door te stellen dat hij een machtsverticaal wilde installeren waarin uiteindelijk iedereen verantwoording aflegt aan de president. Het idee van een dergelijke machtsverticaal is onverenigbaar met het idee van federalisme, dat veronderstelt dat verschillende bestuurlijke eenheden binnen de staat een aanzienlijke mate van zelfbestuur hebben, en op de betreffende terreinen dus geen verantwoording afleggen aan het centrale gezag.

In de Wolga bij Kazan. Foto Oleg Klimov

Dit betekent niet dat Moskou zonder meer overal volledige controle heeft over het regionaal bestuur. In extremis geldt dit voor Tsjetsjenië, waar Kadyrov de vrije hand heeft in ruil voor loyaliteit. Tot op zekere hoogte geldt het bijvoorbeeld ook voor de regio Kemerovo, waar Aman Toelejev al twintig jaar gouverneur is en zonder al te veel bemoeienis van Moskou het zogenoemde ‘Kemerovo-socialisme’ heeft gecreëerd. Toelejev is een eigenzinnige autocraat: nadat hij, bijvoorbeeld, enkele jaren geleden op het idee kwam dat nordic walking goed is voor de gezondheid van ouderen, deelt de regionale overheid nu op grote schaal nordic walking-stokken uit. Ook Tatarstan is een regio waarin Moskou het bestuur in belangrijke mate overlaat aan de regionale elites.

Informele relaties

Hoe dan ook: de verschillen in de relaties tussen Moskou en de regio’s zijn niet (meer) wettelijk vastgelegd. Ze zijn daarmee een teken van de neopatrimoniale bestuurspraktijk van het land. Neopatrimonialisme houdt in dat het openbaar bestuur wordt vormgegeven deels door formele principes (wetten, instituties) en deels door informele praktijken, waarin persoonlijke relaties een belangrijke rol spelen. De exacte mix van formele principes en informele praktijken is voor iedere relatie tussen Moskou en een regio anders, en moeilijk te doorgronden.

In het geval van de relatie tussen Tatarstan en Moskou verandert het verlopen van het verdrag dus weinig. Belangrijker is wat er achter de schermen gebeurt, en dan vooral in de relaties tussen de leiders van Tatarstan en Moskouse bestuurders. Dat het ooit speciale verdrag tussen Moskou en Tatarstan sinds 24 juli is verlopen, heeft eerder een symbolische betekenis: het idee van waarachtige en wettelijke vastgelegde regionale autonomie is nu niet alleen dood, maar ook begraven.