Er is een oplossing in de maak voor het conflict tussen de Raad van Europa en Rusland. De bedoeling is dat Rusland in januari zijn stemrecht in de Parlementaire Assemblee terugkrijgt zonder enige voorwaarde vooraf, dit om te voorkomen dat Rusland uit de Raad van Europa zal stappen. Hiermee zou de sanctie die de Assemblee instelde na de annexatie van de Krim in 2014 van de baan zijn. Oekraïne is mordicus tegen deze aanpak.

door Hella Rottenberg

Op donderdag 14 december komt een zware Russische delegatie naar Parijs om de kwestie te bespreken met parlementsleden van de Raad van Europa, zegt SP-Eerste Kamerlid Tiny Kox. Hijzelf zal in Parijs aan de gesprekken deelnemen, samen met andere voorzitters van de politieke groepen uit Straatsburg. Uit Moskou komen onder anderen de vice-voorzitter van de Doema en beide voorzitters van de buitenlandcommissies van de Doema en de Federatieraad. In Russische parlementaire kring woedt overigens, naar verluidt, een felle strijd tussen hardliners die vóór vertrek uit de Raad van Europa zijn en gematigden, die willen dat Rusland blijft.

Daarbij verlangen die laatsten de garantie, dat Russische parlementsleden geen nieuwe resoluties te wachten staan en zij net als alle andere landendelegaties mogen stemmen, als zij zich voor de zitting van 2018 in Straatsburg melden. Rusland wil niet, zoals in 2015 gebeurde, in Straatsburg met een delegatie verschijnen om vervolgens het lid op de neus te krijgen met een besluit waarmee de strafmaatregel van 2014 – het ontnemen van stemrecht - werd verlengd

Tiny Kox: 'Rusland zijn stemrecht ontnemen was een domme maatregel'. Foto Wikimedia

Volgens Kox is de Nederlandse delegatie van de Parlementaire Assemblee voorstander van de voorgestelde oplossing van het conflict met Rusland. VVD-senator Mart van de Ven, voorzitter van de Nederlandse delegatie in Straatsburg, bevestigt dat volgende week in Parijs een informeel overleg zal plaatsvinden. Maar op de uitkomst hiervan wil hij niet vooruitlopen.

De Oekraìense regering is tegen deze oplossing. In een reactie voor RaamopRusland schrijft minister Pavlo Klimkin van Buitenlandse Zaken dat de Raad van Europa zich 'dodelijk in diskrediet' brengt als Rusland onvoorwaardelijk zou mogen terugkeren.

Vrees voor 'Europa zonder Rusland'

De afgelopen tijd is de secretaris-generaal van de Assemblee, Thorbjorn Jagland, langs Europese hoofdsteden gereisd om de geesten rijp te maken voor het opheffen van de sanctie tegen Rusland. ‘Het zou heel, heel slecht zijn als Rusland de Raad zou verlaten. Dan zullen we een Europa hebben zonder Rusland. Dat is een enorme stap achteruit,’ zei Jagland eind november in een interview met de Financial Times.

De laatste maanden groeide de vrees dat Rusland zich zou terugtrekken uit de Raad van Europa. De Russische regering schortte de betaling van haar contributie aan de Raad op totdat de rechten van de Russische delegatie ‘volledig hersteld’ zouden zijn. Er ontstond een impasse, want alleen bij ‘substantiële en meetbare verbeteringen’ in Russische schendingen van internationaal recht zou de Assemblee de sanctie opheffen. Van vooruitgang met betrekking tot de Krim (illegale annexatie, behandeling Krim-Tataren) en Oekraïne (uitvoering van het Minsk-2 akkoord) is echter geen sprake.

Als Rusland de Raad van Europa daadwerkelijk zou verlaten, zou dit een enorme slag zijn voor Russische burgers, zo zei Tanya Lokshina, programma directeur van Human Rights Watch in Moskou, een paar weken geleden in een vraaggesprek met RaamopRusland. Dankzij het lidmaatschap van de Raad van Europa kunnen Russische burgers zich met klachten wenden tot het Europese Hof van de Rechten van de Mens. Lokshina noemde het Hof ‘het meest effectieve mechanisme voor de bescherming van mensenrechten waar het Rusland betreft’.

Secretaris-generaal Jagland: 'Europa zonder Rusland is een enorme stap achteruit'. Foto Kremlin.ru

De Raad van Europa is een organisatie waarvan 47 Europese landen lid zijn. Doelstelling is de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten in Europa te garanderen en samenwerking te bevorderen. Lidstaten zijn verplicht om het Europees mensenrechtenverdrag, het Europees sociaal handvest en het anti-martelingenverdrag te aanvaarden en de doodstraf af te schaffen.

In 1949 werd de Raad van Europa opgericht om een Europa, gebaseerd op gemeenschappelijke waarden te bouwen en op die manier vrede en veiligheid zeker te stellen. In de Koude Oorlog waren alleen West-Europese landen lid. Na de val van de Muur sloten Oost-Europese landen en ook Rusland zich aan. Rusland werd in 1996 lid.

De Raad van Europa is gevestigd in Straatsburg en wordt bestuurd door een Parlementaire Assemblee en een Comité van Ministers. De Assemblee wordt gevormd door 318 vertegenwoordigers van de nationale parlementen uit de 47 lidstaten. Ze vergaderen viermaal per jaar een week in Straatsburg plus éénmaal in een van de lidstaten. De Assemblee monitort de situatie van de mensenrechten, brengt rapporten uit en kan maatregelen nemen tegen een land zoals het stemrecht ontnemen of in het uiterste geval uitstoting. Dit laatste is nog nooit gebeurd.

Het Comité van Ministers bestaat uit de ministers van Buitenlandse Zaken, die minstens twee kaar per jaar bijeenkomen. Door het jaar heen vergaderen hun Permanente Vertegenwoordigers in Straatsburg. Dat doen zij wekelijks.

De belangrijkste instelling van de Raad is het Europees Hof van de Rechten van de Mens, waarbij burgers en organisaties een klacht kunnen indienen tegen een lidstaat met een beroep op het Europees mensenrechtenverdrag. De uitspraken van het Hof zijn bindend voor de betrokken staten.

De Assemblee kiest de Commissaris voor de Mensenrechten, de rechters voor het Europees Hof en de secretaris-generaal. Voor al deze functies zijn in 2018 verkiezingen.

De oplossing van het conflict met Rusland wordt gezocht in nieuwe afspraken over de werkwijze van de Parlementaire Assemblee. Wie als land lid is van de Raad van Europa en deelneemt in het Comité van Ministers, moet ook in de Assemblee zijn vertegenwoordigd. Hieronder wordt kennelijk impliciet verstaan dat het stemrecht van een parlementaire landendelegatie gekoppeld is aan vertegenwoordiging en niet kan worden ingetrokken. Het is de bedoeling dat een dergelijke afspraak door de Assemblee in een verklaring wordt bevestigd en later wellicht in nieuwe regels wordt vastgelegd.

Contraproductief

In oktober is al een stap in de richting van zo’n nieuwe werkwijze gezet. De Assemblee wil op de agenda van de aangekondigde top van staatshoofden van de Raad van Europa de toekomst van ‘de waardengemeenschap’  en het Europese conventiestelsel zetten. In de aanloop hiernaar besloot de Assemblee te onderzoeken hoe ‘de regels voor deelname en vertegenwoordiging’ in de twee bestuursorganen van de Raad gelijk te trekken zijn. In de resolutie hierover verwees de Assemblee expliciet naar Rusland, dat de afgelopen drie jaar wel in het Comité van Ministers maar niet in de Assemblee vertegenwoordigd was . De Assemblee noemde dit ‘inconsistent’ en de strafmaatregel tegen Rusland ‘contraproductief’. De 7 tegenstemmen kwamen uit Oekraïne, de Baltische landen, Polen en Georgië.

Het conflict met Rusland werd urgent omdat begin 2018 de Assemblee zal stemmen over een nieuwe Europese commissaris voor de mensenrechten en later in het jaar over de benoeming van nieuwe rechters van het Hof en een secretaris-generaal. Als Rusland daar niet aan mee zou doen, zou Rusland de legitimiteit van deze instituties niet erkennen en kwam een breuk met de Raad van Europa dichtbij.

‘Ik vond het ontnemen van stemrecht een domme maatregel’, zegt Tiny Kox. ‘We zijn er niets mee opgeschoten. In 2014 was er veel verontwaardiging over de annexatie van de Krim. Men wilde “iets doen”. Maar je moet goed weten wat je doet. Je moet geen excuus aan Rusland bieden om zich te onttrekken aan de werking van het Europees mensenrechtenverdrag.’

Oekraïne zou minder sterk staan

Kox acht de kans dat de meerderheid van de Assemblee dit nu inziet aanzienlijk. ‘In 2014 was het anti-Russische kamp, aangevoerd door Oekraïne en de Baltische landen, erg sterk. Oekraïne is echter niet langer het lichtende voorbeeld. Het krijgt door onenigheid over onderwijs in minderheidstalen minder steun van Hongarije, Slowakije en andere buren. Oekraïne dreigt met weglopen als de Russen hun stemrecht terugkrijgen. Maar ik denk niet dat het zo’n vaart loopt.’

Kox heeft in september een rapport gepresenteerd waarin onder andere op een rijtje is gezet, welke doorwerking de Europese verdragen en de uitspraken van het Europese Hof in Rusland grosso modo heeft. ‘Rusland is geen modelleerling, maar ook niet de slechtste van de klas. In de praktijk werkt Rusland al twintig jaar met het Europees mensenrechtenverdrag. Voor een land, dat op z’n zachtst gezegd moeite heeft met democratie, is het effect niet gering.’

Rusland nam eind 2015 een wet aan, waarmee het de uitspraken van het Europese Hof kan negeren als deze in strijd worden geacht met de eigen nationale wetgeving. Kox erkent dat deze wet ‘een probleem, een groot probleem’ is, omdat het de werking van het Europees mensenrechtenverdrag ondermijnt. Het aannemen van deze wet is, vindt Kox, echter niet een reden om Rusland te isoleren.

Er zijn meer landen die mensenrechten schenden, toch mogen zij deelnemen aan de stemmingen in de Assemblee. Kox noemt met name Turkije en Azerbeidzjan, waar de situatie van de mensenrechten ernstig is. Zeer regelmatig neemt de Assemblee resoluties aan waarin de schendingen in deze landen worden veroordeeld. Zonder dat er een strafmaatregel wordt opgelegd. ‘Als je alle landen waar veel op aan te merken is hun stemrecht zou afpakken, blijft er maar een klein clubje over.’

Ook al klinkt er scherpe kritiek op hun reilen en zeilen, landen willen graag deel blijven uitmaken van de Raad van Europa. ‘Het geeft hun de status tot de beschaafde wereld te horen. Dat geldt zeker ook voor Rusland’, zegt Kox.