Moskou en consorten ondermijnen het kernwapenverdrag

De wereldwijde gevolgen van de oorlog in Oekraïne ondermijnen in toenemende mate de fundamenten van de internationale nucleaire orde, zo betoogt politicoloog Andreas Umland. Hij beschrijft hoe Rusland het Non-proliferatieverdrag op zijn kop zette en doet zes beleidsaanbevelingen om de internationale rechtsorde te beschermen.

De presidenten Bill Clinton (VS), Leonid Kravtsjoek (Oekraïne) en Boris Jeltsin (Rusland) na het tekenen van het Memorandum van Boedapest in 1994.

Het begin en het verloop van de Russische oorlog tegen Oekraïne sinds 2014 zijn ten principale vormgegeven door het feit dat Rusland wel en Oekraïne geen massavernietigingswapens heeft. Vreemd genoeg wordt deze situatie, die de oorlog mogelijk maakt, gelegitimeerd, gecodificeerd en in stand gehouden door een van de belangrijkste politieke verdragen van het moderne internationale recht, ondertekend door 191 staten: het Non-Proliferatieverdrag (NPV) uit 1968 staat Rusland, als officiële kernwapenstaat, toe om atoomkoppen te bouwen en te verwerven. Tegelijkertijd verbiedt het verdrag Oekraïne, als officiële niet-kernwapenstaat, expliciet om hetzelfde te doen. De niet-nucleaire bondgenoten van Oekraïne – van Canada in het Westen tot Japan in het Oosten – zijn door het NPV en verdragen over chemische en biologische wapens op dezelfde manier gebonden aan hun status als louter ‘conventionele’ militaire mogendheden.

Het tweede artikel van het NPV stelt voor de ondertekenaars (vijf uitgezonderd), waaronder Oekraïne, dat ‘elke niet-kernwapenstaat die partij is bij het Verdrag zich verplicht om van geen enkele overdrager, op welke wijze dan ook, direct of indirect kernwapens of andere nucleaire explosiemiddelen of zeggenschap over dergelijke wapens of explosiemiddelen te ontvangen; geen kernwapens of andere nucleaire explosiemiddelen te vervaardigen of anderszins te verwerven; en geen hulp te zoeken of te ontvangen bij de vervaardiging van kernwapens of andere nucleaire explosiemiddelen. Het Non-Proliferatieverdrag verhinderde dus zowel de afschrikking van Oekraïne als de verdediging van Oekraïne tegen de officiële kernwapenstaat Rusland.

Naïef Oekraïne ontdoet zich van kernarsenaal

Nog vreemder was dat de opkomende post-Sovjetstaat Oekraïne in het begin van de jaren 1990 het op twee na grootste arsenaal kernkoppen ter wereld bezat – een erfenis van de Sovjet-Unie die eind 1991 uiteengevallen was. Onmiddellijk na de onafhankelijkheid van Oekraïne bezat het land korte tijd meer atoomwapens dan de massavernietigingswapens van China, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk bij elkaar. De meeste Oekraïense en ook buitenlandse waarnemers erkennen nu dat het naïef was van Kyiv om zich in het midden van de jaren negentig te ontdoen van het gehele nucleaire arsenaal. Het was op zijn minst onverstandig om in ruil daarvoor geen betrouwbaar beschermingsmechanisme zoals het NAVO-lidmaatschap of een wederzijds hulppact met de Verenigde Staten te eisen. Erger nog, veel Oekraïense kernkoppen, raketten en bommenwerpers werden niet vernietigd in Oekraïne, maar overgebracht naar nota bene Rusland.

In plaats van een bondgenootschap dat Oekraïne kon beschermen kreeg Kyiv, in ruil voor vrijwillige nucleaire ontwapening, in het nu beruchte Memorandum van Boedapest een schriftelijke veiligheidsgarantie van Moskou, dat beloofde de soevereiniteit en integriteit van Oekraïne te respecteren. Op de laatste top van de Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE), voordat deze veranderde in de OVSE, in de Hongaarse hoofdstad in december 1994, ondertekenden Rusland, de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk samen met Oekraïne het 'Memorandum over veiligheidsgaranties in verband met de toetreding van Oekraïne tot het Verdrag inzake de niet-verspreiding van kernwapens'. Het korte document was een duplicaat van twee soortgelijke memoranda die speciaal ontworpen waren voor de post-Sovjetlanden diel delen van het atoomarsenaal van de voormalige USSR bezitten: Oekraïne, Belarus en Kazachstan. Moskou, Washington en Londen, de ‘bewaarders’ van het Non-Proliferatieverdrag, stonden in 1994 en staan nog steeds garant voor de grenzen van deze drie voormalige Russische kolonies en Sovjetrepublieken.

Politicoloog en Ruslandkenner
Dr. Andreas Umland is analist bij het Centrum voor Oost-Europese Studies in Stockholm (SCEEUS) van het Zweedse Instituut voor Internationale Zaken (UI).

In hun drie Boedapest-memoranda verzekerden deze bewaarders van het Non-Proliferatieverdrag Oekraïne, Belarus en Kazachstan dat ze de drie post-Sovjetlanden niet onder druk zouden zetten of zouden aanvallen. Deze belofte deden de VS, het VK en Rusland in ruil voor de instemming van Oekraïne, Belarus en Kazachstan om zich te ontdoen van al hun militaire nucleaire capaciteit en toe te treden tot het non-proliferatieregime als echte niet-kernwapenstaten. China en Frankrijk, de andere twee officiële kernwapenstaten onder het NPV, stelden afzonderlijke regeringsverklaringen op waarin ze Oekraïne, Belarus en Kazachstan er ook van verzekerden hun grenzen te respecteren. Dit verhaal is onlangs op meesterlijke wijze beschreven door de nucleaire historica Mariana Budjeryn van Harvard in haar bekroonde boek Inheriting the Bomb: The Collapse of the USSR and the Nuclear Disarmament of Ukraine (Johns Hopkins University Press 2022).

Hoe hard zijn veiligheidsgaranties?

In de Engelstalige originelen van de drie Boedapest-memoranda wordt alleen gesproken over ‘security assurances’ (veiligheidsverzekeringen) van de VS, het VK en Rusland voor Oekraïne, Belarus en Kazachstan, in plaats van ‘guarantees’ (garanties). Deze taalkundige nuance wordt soms aangehaald om te beargumenteren dat de belofte die Washington, Moskou en Londen in 1994 hebben gedaan geen harde verplichting was. Dus, zo luidt het verhaal, de duidelijke schending door Rusland van zijn twintig jaar oude overeenkomst met Oekraïne toen de Russische Federatie in 2014 de Krim annexeerde en alles wat erop volgde, zijn zogenaamd slechts kleine schendingen van gedateerde beloften en van de logica van het non-proliferatieregime.

Toch verschillen de officiële vertalingen van het Memorandum van Boedapest. De titels van in het Russisch en Oekraïens spreken van “veiligheidsgaranties”, dat wil zeggen in het Russisch van ‘o garantiiakh bezopasnosti’ en in het Oekraïens van ‘pro harantii bezpeky’. De Russische en Oekraïense vertalingen van de zinsnede ‘on security assurances’ in de Engelse versie van het Boedapest Memorandum, d.w.z. ‘o zavereniiakh bezopasnosti’ of ‘pro zavirennia bezpeky’, komen niet voor in de titels van de Russische en Oekraïense versies van het Memorandum.

Washington en Londen ‘verzekerden’ in de Engelse versie van het Memorandum dus inderdaad alleen dat ze het Oekraïne niet onder druk zouden zetten of zouden aanvallen. Moskou daarentegen ‘garandeerde’ Kyiv, in de Russisch- en Oekraïenstalige versies van het document, de territoriale integriteit en onafhankelijkheid van Oekraïne. Het Russische woord voor garanties, in de voorzetselvorm, luidt ‘garantiiakh’, terwijl het Oekraïense woord voor garanties, in de accusatieve vorm, ‘harantii’ luidt. Als ze in cyrillische letters worden geschreven, lijken deze twee woorden voldoende op elkaar om te bevestigen dat Moskou in december 1994 volledig begreep dat het Kyiv garanties gaf en Oekraïne niet louter verzekerde van het respecteren van de grenzen.

Russische ondermijning van het kernwapenverdrag begon al voor de oorlog

Rusland begon het Memorandum van Boedapest en de logica van het NPV al te schenden voor het begin van de oorlog tegen Oekraïne en de bezetting van de Krim in februari 2014. Zo probeerde Rusland in 2003 inbreuk te maken op het grondgebied en de grens van Oekraïne met een unilateraal en uiteindelijk mislukt infrastructuurproject dat het Oekraïense eiland Toezla in de Straat van Kertsj in de Zwarte Zee naderde. Tien jaar later probeerde Moskou te voorkomen dat Kyiv een associatieovereenkomst met de Europese Unie zou sluiten, die al was geparafeerd. In 2013 oefende Moskou zware economische en politieke druk uit op Oekraïne – expliciet verboden in het derde artikel van het Memorandum van Boedapest.

Bedenk ook dat Rusland al halverwege de jaren negentig begon met het schenden van de logica van het non-proliferatieregime in de post-Sovjetregio, lang voordat Poetins ster in de Russische politiek begon te rijzen. Moskou deed dit dit tegenover Moldova, dat geen Memorandum van Boedapest ‘ontving’, maar net als Oekraïne in 1994 toetrad tot het NPV als niet-kernwapenstaat. In dat jaar tekende Chisinau ook een overeenkomst met Moskou over de terugtrekking van Russische troepen uit en de ontbinding van de door Moskou gesteunde niet-erkende ‘Transnistrisch-Moldavische Republiek’ in het oosten van Moldova. Dertig jaar later is Rusland geen enkele van de verplichtingen uit die overeenkomst nagekomen.

Een soortgelijk verhaal zien we in Georgië, dat in 1994 ook was toegetreden tot het Non-Proliferatieverdrag als niet-kernwapenstaat. Aan het einde van de vijfdaagse Russisch-Georgische oorlog van augustus 2008 ondertekende Rusland met Georgië een staakt-het-vuren, het zogenaamde ‘Sarkozyplan’, dat Moskou verplichtte zijn troepen uit Georgië terug te trekken. Toch liet Rusland, in strijd met de belofte van 2008, een groot deel van zijn reguliere troepen op Georgisch grondgebied achter. Bovendien erkende Moskou twee separatistische regio's van Georgië, Abchazië en Zuid-Ossetië, als onafhankelijke staten – opnieuw duidelijk in strijd met de logica van het non-proliferatieregime waaraan Rusland en Georgië beide officieel deelnemen.

Een Russische tank passeert in 2008 in de separatistische Georgische regio Zuid-Ossetië een spandoek met daarop 'Vrijheid voor Ossetië, overwinning voor Rusland'. Foto: Viktor Drachev / ANP / AFP

Natuurlijk is de voortdurende schending van de territoriale integriteit van Moldova, Georgië en Oekraïne in de eerste plaats een gevolg van de grotere conventionele militaire macht van Rusland, en niet zozeer van nucleaire macht. Toch is het Russische bezit van atoomwapens en het feit dat Chisinau, Tbilisi en Kyiv geen massavernietigingswapens hebben al dertig jaar een belangrijke factor in het expansieve gedrag van het Kremlin. Zonder zijn grote kernwapencapaciteit had Rusland veel voorzichtiger moeten zijn met zijn permanente inzet van conventionele troepen in landen waar die niet gewenst zijn.

Bovendien had de agressie vanuit Moskou – in tegenstelling tot wat het Kremlin luidkeels beweert – slechts gedeeltelijk te maken met de internationale en/of binnenlandse aangelegenheden van Moldova, Georgië en Oekraïne. Russische troepen zijn illegaal gestationeerd op het grondgebied van enerzijds de officiële NAVO-aspiranten Georgië en Oekraïne en anderzijds de officieel neutrale Republiek Moldova, die volgens de nog steeds geldende grondwet van 1994 geen lid mag worden van de NAVO en geen buitenlandse troepen op haar grondgebied mag toelaten. De Russische bezettingen van Transnistrië, Abchazië en Zuid-Ossetië zijn doorgegaan, ongeacht of de regeringen van Moldova en Georgië in het verleden nu pro-Russisch of pro-Westers waren. Of de leiders in Chisinau en Tbilisi vriendschappelijk of vijandig tegenover Moskou stonden, had weinig invloed op de illegale bezetting door Rusland van Moldavisch en Georgisch grondgebied, ondanks het feit dat deze gebieden vallen onder het Non-Proliferatieverdrag en talloze andere veiligheidsgerelateerde verdragen waarbij Rusland, Georgië en Moldavië partij zijn.

Hetzelfde geldt voor de houding van Rusland ten opzichte van Oekraïne. Veel waarnemers vergeten tegenwoordig dat Moskou zijn niet-kinetische ‘hybride’ oorlogsvoering tegen de Oekraïense staat al vóór 2014 heeft geïntensiveerd en al op 20 februari 2014 is begonnen met de militaire inname van de Krim. In die perioden werd de Oekraïense staat geleid door de luidruchtig pro-Russische politicus Viktor Janoekovitsj. De Moskou-gezinde president van Oekraïne was nog stevig aan de macht toen Rusland in 2013 zware economische en politieke druk uitoefende op Oekraïne om geen associatieovereenkomst met de EU te ondertekenen. Dit was in weerwil van de verplichting van Moskou, Washington en Londen, in het Memorandum van Boedapest, om ‘zich te onthouden van economische dwang die bedoeld is om de uitoefening door Oekraïne van de rechten die inherent zijn aan zijn soevereiniteit, ondergeschikt te maken aan hun eigen belang en om zo voordelen van welke aard dan ook te verwerven’. Janoekovitsj was ook nog in functie toen Rusland in februari 2014 begon met de illegale bezetting van het Oekraïense schiereiland de Krim – een actie die ook verboden is door het Memorandum. Janoekovitsj verliet zijn presidentiële ambt, hoofdstad Kyiv en uiteindelijk Oekraïne voor Rusland pas nadat Russische reguliere troepen zonder insignes al waren begonnen met het met geweld veroveren van Oekraïens grondgebied.

Hoe Moskou het Non-proliferatieverdrag op zijn kop zette

Sinds februari 2014 heeft Rusland Oekraïne niet alleen steeds meedogenlozer aangevallen met militaire en niet-militaire middelen en met reguliere en irreguliere troepen. Moskou schendt ook steeds schaamtelozer en demonstratiever de veiligheidsgaranties die het in 1994 in het Memorandum van Boedapest aan Kyiv afgaf. De acties vanuit Moskou zijn daardoor steeds meer in tegenspraak met de logica van het non-proliferatieregime zoals dat sinds 1970 van kracht is.

Het Non-proliferatieverdrag is vandaag de dag, samen met andere verdragen over biologische en chemische wapens, een kernonderdeel van het op de VN gebaseerde mondiale veiligheidssysteem van na 1945. Afgezien van de geschreven regels is de impliciete functie van het NPV het handhaven van de grenzen van niet-kernwapenstaten – in het bijzonder ten opzichte van de vijf officiële kernwapenstaten. In de inleiding van het NPV staat ‘dat, in overeenstemming met het Handvest van de Verenigde Naties, [de] staten [die het verdrag hebben ondertekend of ertoe zijn toegetreden] zich in hun internationale betrekkingen moeten onthouden van het dreigen met of gebruiken van geweld tegen de territoriale integriteit of politieke onafhankelijkheid van enige staat, of op enige andere wijze die onverenigbaar is met de doelstellingen van de Verenigde Naties [...]’. Het NPV, dat het tijdelijke bezit van atoomwapens voorbehoudt aan vijf landen die toevallig ook permanente leden zijn van de VN-Veiligheidsraad, heeft als taak het risico van oorlog tussen staten in het algemeen en het gebruik van kernwapens als instrument voor expansionistische buitenlandse politieke aangelegenheden in het bijzonder te reduceren.

Als rechtsopvolger van de USSR, oprichter en bewaarder van het NPV, en als expliciete garantsteller van de onschendbaarheid van de Oekraïense grenzen in het Memorandum van Boedapest, heeft Rusland nu het doel van het non-proliferatieregime op zijn kop gezet: het feit dat het NPV Russisch kernwapenbezit legitimeert, heeft Moskou geholpen zijn expansionistische en genocidale oorlog tegen Oekraïne te voeren. Het verbod van het NPV op Oekraïens bezit van kernwapens heeft effectieve afschrikking en verdediging van Kyiv tegen de Russische aanval sinds 2014 verhinderd.

standoff annexatie Krim 2014Russische militairen zonder insignia in gesprek met Oekraïense militairen in Perevalnoye op de Krim in 2014, tijdens de annexatie van het schiereiland door Rusland. Foto: Filippo Monteforte / ANP / AFP

Het NPV heeft Moskou in staat gesteld om niet alleen Oekraïne, maar ook diens bondgenoten te bedreigen met nucleaire vernietiging als ze het Oekraïense verzet tegen de schaamteloze territoriale uitbreiding van Rusland en de voortdurende terreur tegen burgers blijven steunen. Het feit dat het Verdrag het bezit van kernwapens door Rusland toestaat ontmoedigt militaire steun aan Oekraïne door landen die zich aan de internationale wetten houden. Dat betreft zowel de levering aan Oekraïne van conventionele militaire technologieën of de toestemming daarvoor (denk aan de Duitse Taurus-kruisraketten), als de inzet van geallieerde troepen op Oekraïens grondgebied – vanuit de NAVO, EU of een ad hoc coalitie van bondgenoten van Oekraïne.

Als Kyiv in 2014 kernwapens had gehad, had Rusland Oekraïne hoogstwaarschijnlijk niet aangevallen en daarmee het risico gelopen dat hele Russische steden door een Oekraïens nucleair antwoord zouden worden weggevaagd – zoals in augustus 1945 gebeurde met Hiroshima en Nagasaki. Als Moskou daarentegen in 2014 niet over kernwapens had beschikt, zouden de westerse bondgenoten van Oekraïne het land hoogstwaarschijnlijk snel(ler) te hulp zijn geschoten. Een coalitie van bereidwilligen zou in 2014/2015 waarschijnlijk het illegaal geannexeerde Krim-schiereiland en bezette delen van de Donbas hebben bevrijd, op dezelfde manier waarop een door de VS geleide coalitie in 1991 Koeweit bevrijdde, dat het jaar daarvoor door Irak was bezet en geannexeerd. De regels van het Non-Proliferatieverdrag hebben dus zowel de start van de territoriale expansie en genocideoorlog van Rusland in 2014 mogelijk gemaakt, als de daaropvolgende onwil van de internationale gemeenschap om de aanvankelijke verovering van land door Moskou resoluut terug te draaien, de verdere expansie van Rusland te voorkomen en de voortdurende genocide in Oekraïne te verhinderen.

Zes beleidsaanbevelingen

Het nucleaire non-proliferatieregime trad in 1970 in werking. Het ontleent sindsdien zijn legitimiteit aan het feit dat het een allesomvattende overeenkomst is die helpt (de escalatie van) oorlogen te beperken en het gebruik van kernwapens voor expansionistische doeleinden te voorkomen. Toch heeft het vandaag de dag heel andere effecten, die nog worden verergerd door de steeds directere betrokkenheid van Noord-Korea, een kernwapenstaat buiten het NPV en niet-ondertekenaar van het Verdrag chemische wapens (CWC), bij de Russische expansieoorlog. Oekraïne, dat volgens het NPV geen atoomwapens mag hebben, wordt nu aangevallen door twee landen die – min of meer legaal – kernwapens bezitten.

Bovendien wordt Rusland in zijn ondermijning van het non-proliferatieregime in zekere zin bijgestaan door andere staten die het NPV hebben ondertekend. De officiële kernwapenstaat China en de (vooralsnog) niet-kernwapenstaat Iran helpen Rusland actief bij zijn oorlogsinspanningen. China spreekt met zijn steun aan de oorlog van Rusland duidelijk zijn ‘Verklaring van de Chinese regering over de veiligheidswaarborg voor Oekraïne van 4 december 1994’ tegen. In dit historische document dat bij de Algemene Vergadering van de VN werd gedeponeerd, verzekerde China Kyiv dat het 'het verlangen van Oekraïne naar veiligheidswaarborgen volledig begrijpt. [De Chinese regering heeft zich voortdurend verzet tegen het uitoefenen van politieke, economische of andere druk in internationale betrekkingen. Zij is van mening dat geschillen en meningsverschillen vreedzaam moeten worden opgelost door overleg op voet van gelijkheid. [China erkent en respecteert de onafhankelijkheid, soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne.’

Belarus heeft in 1994 zijn eigen Memorandum van Boedapest ondertekend met de VS, het VK en Rusland. Desondanks staat Belarus Rusland toe om niet alleen conventionele troepen, maar ook kernwapens op zijn grondgebied te stationeren en te gebruiken. Minsk helpt Moskou daarmee en op vele andere manieren bij zijn aanval op Oekraïne en draagt bij aan het ondermijnen van het idee achter het Non-Proliferatieverdrag en de Boedapest-memoranda.

India is, net als Noord-Korea, een kernwapenstaat die buiten het NPV valt, en steunt het Oekraïne retorisch, in tegenstelling tot Noord-Korea. Toch is India sinds 2022 een belangrijke handelspartner van Rusland geworden. Ook India draagt dus indirect bij aan de aantasting van het internationale vertrouwen in de logica van non-proliferatie.

Het functioneren en de toekomst van het NPV zijn nauw verbonden met het verloop, de uitkomst en de gevolgen van de oorlog in Oekraïne. De voortzetting van het non-proliferatieregime is van groot belang voor de mensheid. Aan actoren die die mening delen doe ik de volgende zes beleidsaanbevelingen: 

  1. Alle ondertekenaars van het Non-proliferatieverdrag die zich zorgen maken over het behoud ervan, bieden de niet-kernwapenstaat Oekraïne zoveel mogelijk militaire en niet-militaire steun, zodat Kyiv een overtuigende overwinning kan behalen op het slagveld en zijn gebieden die momenteel illegaal door Rusland worden bezet, kan bevrijden.

  2. Alle ondertekenaars van het NPV die bezorgd zijn over het behoud ervan, eisen van Moskou dat het onmiddellijk stopt met zijn dreigementen met nucleaire escalatie, en waarschuwen Rusland en zijn bondgenoten dat een dergelijke escalatie een resolute militaire en niet-militaire tegenreactie van hen zou uitlokken.

  3. Alle ondertekenaars van het Non-Proliferatieverdrag die bezorgd zijn over het behoud ervan, sanctioneren de kernwapenstaten Rusland en Noord-Korea effectief en veroordelen de landen publiekelijk zolang ze doorgaan met het voeren van een expansionistische oorlog op het grondgebied van de niet-kernwapenstaat Oekraïne. Hetzelfde mechanisme zou van toepassing moeten zijn op de voortdurende bezetting door Rusland van delen van de niet-kernwapenstaten Moldova en Georgië.

  4. Alle ondertekenaars van het NPV die bezorgd zijn over het behoud ervan, dringen aan op een rechtvaardige vrede voor Oekraïne, inclusief volledig herstel van zijn territoriale integriteit, volledig behoud van nationale soevereiniteit, volledige terugkeer van alle krijgsgevangenen en gedeporteerde burgers, inclusief kinderen, en volledige compensatie voor de vernietiging van Oekraïne via Russische herstelbetalingen.

  5. Alle niet-gouvernementele organisaties, bedrijven en individuen die voorstander zijn van een voortzetting van het non-proliferatieregime steunen, met alle middelen die ze hebben, de overwinning en het herstel van Oekraïne en verzetten zich publiekelijk tegen Rusland en Noord-Korea en leggen hun sancties op met alle instrumenten die ze tot hun beschikking hebben.

  6. Washington en Londen hebben, als bewaarders van het NPV en als ondertekenaars van het Memorandum van Boedapest, speciale verantwoordelijkheden ten opzichte van Kyiv. De Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk zouden Oekraïne daarom moeten aanbieden hun 30 jaar oude veiligheidsgaranties om te zetten in een pact voor wederzijdse hulp. Een tripartiete volwaardige militaire alliantie zou Oekraïne beschermen totdat het lid wordt van de NAVO en zou ook internationaal gebruik mogelijk maken van de toenemende Oekraïense oorlogsgerelateerde kennis en capaciteiten. Alle andere staten die het NPV hebben ondertekend, worden uitgenodigd om zich bij dit trilaterale defensieverdrag aan te sluiten en zo bij te dragen aan het handhaven van de logica van het non-proliferatieregime.

Publish the Menu module to "offcanvas" position. Here you can publish other modules as well.
Learn More.