Russische en Belarussische staatsburgers in Estland mogen niet langer hun stem uitbrengen in lokale verkiezingen. Daartoe nam het parlement van Estland een ingrijpende grondwetswijziging aan. Het is de laatste in een reeks maatregelen die Estland de afgelopen jaren heeft genomen met het oog op de nationale veiligheid. Hoe zijn de reacties en wat zijn de gevolgen? Correspondent en historicus Jeroen Bult doet verslag.

Het parlementsgebouw van Estland. Foto: Jorge Franganillo (licentie: CC BY-NC-ND 2.0)

Het parlement van Estland heeft onlangs een ingrijpende grondwetswijziging aangenomen. Buitenlandse permanent ingezetenen van het land die geen onderdaan van een ander EU-land zijn, mogen niet langer deelnemen aan de verkiezingen voor de gemeenteraden.

Deze aanpassing van Artikel 156 van de Estse Grondwet is allereerst gericht op de Russische (en Belarussische) staatsburgers die in Estland wonen. De maatregel is per direct, na ondertekening door president Karis, in werking getreden. En dus zullen deze Russen (6,1 procent van de bevolking, volkstelling 2021) en Belarussen (0,2 procent) in oktober niet welkom zijn in de stembureaus. Stateloze ingezetenen (5 procent), die voor het overgrote deel ook een Russischtalige achtergrond hebben, raken het stemrecht in 2029 kwijt. Kort na de grondwetswijziging nam het Estse parlement nog een ingrijpend besluit: de Russisch-orthodoxe kerk in Estland wordt gedwongen de banden met het Patriarchaat van Moskou te verbreken.

Veiligheid van de 'kernnatie'

De besluiten staan niet op zichzelf. Estland heeft sinds februari 2022, toen Rusland Oekraïne binnenviel, diverse stappen gezet om de Russische minderheid meer in het nationale gareel te krijgen. Met eventuele sympathieën voor Poetins expansiezucht en voor diens steeds openlijker beleden Sovjet-nostalgie dient korte metten te worden gemaakt, luidt de publieke opinie. Maar er is meer aan de hand. De recente politieke en juridische voortvarendheid in Estland roept herinneringen op aan het Estse integratiebeleid van vlak na de val van de Sovjet-Unie. Destijds, in de eerste helft van de jaren negentig, stond tijdens het opstellen van de nationale wetgeving het redden van de kleine Estse ‘kernnatie’ centraal. Dat gevoel van kwetsbaarheid, van het weer ‘onder elkaar’ te willen zijn, is altijd gebleven. Na 2022 is het accent alleen meer verschoven naar het waarborgen van de interne (en de externe) veiligheid van de ‘kernnatie’. Vergelijkbare tendensen zijn merkbaar in Letland en, zij het in minder mate, Litouwen.

Jeroen Bult

Historicus

Jeroen Bult is historicus, gespecialiseerd in Estland, Letland en Litouwen. Hij werkt afwisselend in Tallinn en Vilnius.

Dreigt de balans tussen die noodzakelijk geachte strengheid en het zich willen afschermen van het Russische totalitarisme enerzijds en de liberaal-democratische verworvenheden anderzijds nu niet verstoord te raken? De meeste Esten (en Letten en Litouwers) vinden dat het hier juist bovenal gaat om het beschermen van de liberale democratie en dat het aan de leden van de Russische gemeenschap zelf is om een eenduidige keuze te maken: voor Estland. Maar sommige commentatoren maken zich wel degelijk zorgen en voorzien sociale spanningen.

Een ongekend grote meerderheid van de Estse parlementariërs stemde op 26 maart voor de wijziging van de Grondwet: 93 van de 101 afgevaardigden. Applaus steeg op uit de zaal, duimen gingen omhoog, geïnterviewde parlementsleden lieten trots het lange lint met de kleuren van de Estse vlag zien dat zij op het revers droegen. Een enkeling maakte na de afhamering een vreugdesprong. Het waren opvallende taferelen – Esten zijn doorgaans niet zo uitbundig.

Kerk moet banden met Moskou verbreken

Aanvankelijk was het niet eens de bedoeling dat de Grondwet zou worden herzien. Voorstanders van het schrappen van het kiesrecht voor ‘derdelanders’ op gemeentelijk niveau zetten liever in op het veranderen van de Wet op de Lokale Verkiezingen uit 1993. Een aantal deskundigen oordeelde echter dat een verregaande beslissing als het ontnemen van het stemrecht van een bepaalde groep ingezetenen diende te worden afgedekt door een wijziging van de Grondwet zelf. Anders zou die aan geloofwaardigheid inboeten. De regering-Michal besloot eind 2024 dat pad te bewandelen. De twijfelende SDE, de sociaaldemocratische coalitiepartner, bleef hopen dat er een mechanisme kon worden ingebouwd om goedwillende Russische en Belarussische staatsburgers ‘in de luwte te houden’, door hen een soort loyaliteitsverklaring te laten tekenen. Hoe die er concreet uit moest zien, zou onduidelijk blijven. De SDE werd in maart, niet lang voor de stemming, uit de regering gegooid.

Een ander wetsvoorstel dat het parlement aannam, op 9 april, is niet minder tekenend voor het toegenomen wantrouwen ten aanzien van de Russische minderheid. Het amendement op de Wet inzake de Kerken en Congregaties bepaalt dat kerken, congregaties en kloosters en hun prelaten geen banden mogen hebben met religieuze organisaties in het buitenland die een bedreiging vormen voor de openbare orde in en de nationale veiligheid van Estland en die openlijk hun steun hebben uitgesproken voor militaire agressie en terrorisme [sic]. Het parlement doelt hiermee natuurlijk vooral op de Russisch-Orthodoxe Kerk en haar oorlogszuchtige leider, de Moskouse patriarch Kirill. De ironie wil dat het voornaamste Russisch-Orthodoxe godshuis in Estland, de Alexander Nevski-kathedraal in Tallinn, zich pal tegenover het parlementsgebouw bevindt.

Regering en parlement hadden al in 2024 te kennen gegeven dat de Russisch-Orthodoxe Kerk in Estland niet onder de jurisdictie van Kirill kan blijven. De congregaties in Estland, die zo’n honderdduizend leden tellen, kwamen steeds meer onder druk te staan om de banden met Moskou te doorklieven. Verwijzingen daarnaar hebben zij in augustus inderdaad uit hun statuten geschrapt, maar minister van Läänemets van Binnenlandse Zaken (een SDE'er en door het Kremlin op een opsporingslijst geplaatst) vond dit onvoldoende. Hij werkte sindsdien aan een ingrijpender wetsamendement – dat het parlement dus inmiddels heeft bekrachtigd.

'Het is goed als onze landgenoten, die in een Russische bubbel leven, geschokt zijn'

Kink in de procedurele kabel is wel dat president Karis op 23 april weigerde de wet van zijn handtekening te voorzien, omdat deze onder meer in strijd zou zijn met het beginsel van godsdienstvrijheid (hoewel de congregaties als zodanig ongemoeid zullen worden gelaten). Het parlement zal de wet opnieuw moeten behandelen, maar Läänemets’ opvolger Taro blijft erbij: ‘We kunnen het niet toestaan dat gelovigen afhankelijk worden van vijandige regimes’. Een conclusie die de krant Postimees in april vorig jaar al had getrokken: ‘Als dit de parochianen schokt, is dat alleen maar goed […]. Het is goed als onze landgenoten, die in een Russische bubbel leven, geschokt zijn. Misschien dat er dan iets tot hen doordringt. Wij zijn namelijk al twee jaar geschokt door datgene wat Rusland in Oekraïne uitvoert’.

De twee besluiten markeren een voorlopige climax in de reeks maatregelen die het parlement, de regering en andere Estse instanties sinds 2022 hebben getroffen. Zo werden eerder Russische televisiezenders en websites geblokkeerd, en is men in 2024 begonnen met het uitfaseren van het Russisch als voertaal op Russischtalige scholen. Het publiekelijk tonen van symbolen ‘die verband houden met daden van agressie, genocide, misdaden tegen de menselijkheid en oorlogsmisdaden’ werd verboden en veel Sovjet-monumenten zijn verwijderd of ‘geneutraliseerd’. Het parlement wilde ook ornamenten die ‘aanzetten tot haat’ – lees: Sovjet-sterren en hamers en sikkels – verplicht van gebouwen laten verwijderen, maar dit werd door president Karis tegengehouden. Wapenvergunningen voor Russische en Belarussische staatsburgers werden in 2023 ongeldig verklaard. Tot slot kregen stateloze ingezetenen een waarschuwing: als ze de Russische of Belarussische nationaliteit zouden aannemen, zouden ze hun verblijfsvergunning verliezen.

Ook Letland en Litouwen nemen maatregelen

Dergelijke vlijt op het gebied van wet- en regelgeving valt ook te bespeuren in de Baltische buurlanden Letland en Litouwen, hoewel de omstandigheden daar iets anders zijn.

Letland heeft, in tegenstelling tot Estland, nooit het recht op deelname aan de gemeenteraadsverkiezingen voor Russische staatsburgers (7 procent, volkstelling 2021) en stateloze ingezetenen (9,6 procent, grotendeels Russischtalig) ingevoerd. Wel voerde de Saeima, het Letse parlement, in september 2022 een wijziging van de Immigratiewet door die er kort gezegd op neerkomt dat Russische staatsburgers die hun verblijfsvergunning willen behouden, moeten kunnen bewijzen dat zij met succes een Lets taalexamen hebben afgelegd. Het parlement breidde deze groep in juni 2024 uit met (meer) Russen die al onder de voorloper van die Immigratiewet vielen – zij krijgen tot 30 juni a.s. de tijd de vereiste paperassen toe te zenden. Enkele tientallen Russen zijn reeds gesommeerd het land te verlaten, ongeveer tweeduizend zijn al vrijwillig vertrokken. Het parlement besloot in 2022, drie maanden voor de Estse evenknie dat zou doen, ook tot een overgang naar onderwijs in het Lets voor de Russische scholen, per 1 september 2023. De ‘verletsing’ van de scholen moet relatief snel, binnen drie jaar, zijn voltooid. Een andere opmerkelijke stap is het schrappen van het Russisch als taal voor transacties met pinautomaten.

Litouwen stelt zich, verhoudingsgewijs, terughoudender op, wat te maken heeft met de kleinere omvang van de Russische minderheid binnen zijn landsgrenzen. Wel ondervinden met name Belarussen steeds meer problemen bij het aanvragen van een visum en/of verblijfsvergunning. Een overeenkomst met Estland en Letland is de rigoureuze aanpak van de monumenten uit het Sovjet-tijdvak.

Lawine aan wetswijzigingen zet beleid jaren negentig voort

Met de lawine aan wetswijzigingen en andersoortige beschikkingen geeft Estland (en Letland) een meer eigentijdse invulling aan een streven dat eind jaren tachtig – toen het verlangen naar het herstel van de nationale onafhankelijkheid onbedwingbaar werd – en begin jaren negentig – toen dat herstel een feit was – reeds viel te bespeuren. Na decennia van Sovjet-bezetting en bijbehorende verschijnselen als immigratie uit het oosten en een opgevoerde russificering moest de gehavende Estse põhirahvus (de ‘kernnatie’) van de dreigende ondergang worden gered. Lennart Meri, van 1992 tot 2001 president van Estland, sprak eind jaren tachtig van ‘het grootste probleem dat we moeten zien op te lossen. Daarvoor hebben we eigenlijk niet veel tijd meer. Er moet de komende tien jaar [echt] een kentering plaatsvinden, anders zal men in de volgende eeuw over de Esten spreken zoals over de Etrusken of de Hettieten, als iets uit het verleden’.

De ‘kolonisten die in de [ex-]kolonie blijven wonen’ werden op een zijspoor gemanoeuvreerd

Na 1991 werd de daad meteen bij het woord gevoegd. De ‘kolonisten die in de [ex-]kolonie blijven wonen’ (aldus de filosoof Rein Ruutsoo), werden op een zijspoor gemanoeuvreerd, hun politieke, economische en culturele (het Russisch) invloed werd gemarginaliseerd. Subtiele druk door de OVSE, de Raad van Europa en de Europese Unie resulteerde in het afzwakken, op enkele kleine punten, van de Estse Wet op het Staatsburgerschap (1992 en 1995), de feitelijk bijbehorende Vreemdelingenwet (1993) en de Taalwet (1995), maar de Esten bleven onvermurwbaar. Alleen personen die uiterlijk op 16 juni 1940 in het bezit waren geweest van het nationale staatsburgerschap en hun nazaten zouden automatisch in aanmerking komen voor een Ests paspoort. Iedereen die na die datum, ten tijde van de Sovjet-bezetting, in Estland was gearriveerd, moest een naturalisatieprocedure doorlopen. Om de ‘vreemdelingen’ niet helemaal buiten te sluiten, mochten die, conform de Wet op de Lokale Verkiezingen, wel meedoen aan de gemeenteraadsverkiezingen (al konden ze zich niet kandidaat stellen). Frappant genoeg was de opkomst onder hen tijdens de eerste verkiezingen, in oktober 1993, zelfs hoger dan die onder de Esten.

Stateloze ingezetenen in Estland

Burgerschap is sinds begin jaren negentig een gevoelige kwestie in Estland. De Estse regering verleende burgerschap aan personen die konden aantonen dat zij of hun voorouders al vóór de Sovjetbezetting van 1940 in Estland woonden. In 1992 resulteerde dit in de herinvoering van de Burgerschapswet van 1938, waarin burgerschap is gebaseerd op het principe van jus sanguinis ('het recht van het bloed').

In 1989 behoorde veertig procent van de bevolking van Estland tot een etnische minderheid. Deze personen kregen geen staatsburgerschap op grond van de Burgerschapswet. Degenen die ook niet in bezit zijn van een Russisch of ander paspoort, worden door de Estse regering gezien als personen met een 'ongedefinieerde nationaliteit'. De Estse regering benadrukt dat deze mensen niet als 'stateloos' moeten worden beschouwd, aangezien zij in aanmerking komen voor naturalisatie. Inwoners van Estland met een 'ongedefinieerde nationaliteit' hebben een zogeheten vreemdelingenpaspoort – ook wel 'grijs paspoort' genoemd – waarmee ze iedere 180 dagen maximaal 90 dagen vrij kunnen reizen binnen het Schengenbied.

Inmiddels heeft Estland het Letse systeem overgenomen: geen enkele vorm van stemrecht meer voor de ‘ex-kolonisten’. Wie wil deelnemen aan het politieke proces, moet gewoon Ests staatsburger worden, roepen de voorstanders van de Grondwetswijziging in koor. Een eerlijk systeem, vinden zij: niemand zal, op basis van etnische criteria, worden uitgesloten van naturalisatie.

Nationale veiligheid of Russen pesten?

Kritiek valt niettemin ook te horen. Politici in steden waar veel etnische Russen wonen, zoals Narva, pal aan de grens met Rusland, lijken bovenal voor hun eigen toekomst te vrezen. Maar ook serieuzere critici hebben erop gewezen dat de gemeenten zich met allerlei praktische zaken bezighouden die helemaal niets te maken hebben met de nationale veiligheid. Die kan, zo vrezen zij, echter wel degelijk in het gedrang komen: door een stokkende integratie en een grotere ontvankelijkheid voor de propaganda-lokroepen uit Rusland.

Foto vanuit Narva, de derde stad van Estland, aan de grens met Rusland. Aan de overkant van de grens wappert de Russische vlag in Ivangorod. Foto: Marko Mumm / ANP / AFP

Een van de meest uitgesproken hekelaars is Andrej Hvostov, columnist van weekblad Eesti Ekspress en auteur van de veelgeprezen autobiografische roman Sillamäe passioon, over zijn jeugd in Sillamäe, een in de Sovjet-tijd uit de grond gestampte stad in Noordoost-Estland. Hvostov, wiens beschouwingen over de positie van de Russische minderheid pas zijn gebundeld, legt ook een verband tussen het verdedigen van de ‘kernnatie’ en het schrappen van het stemrecht voor de ‘vreemdelingen’, maar dan op een heel andere manier. ‘Voor de Russen is het afnemen van dat recht gewoon een zoveelste stap in een proces dat begon in de jaren negentig. Als je de Russen [hier] tot onderdanen van een agressorstaat verklaart en ze verantwoordelijk houdt voor Poetins oorlog, dan is dat een mooi en makkelijk excuus om nog meer politieke rechten af te pakken. De Russen worden niet gepest, omdat de Russische Federatie een agressor is, maar omdat de Esten een hekel aan de Russen hebben. Althans, zo vatten die laatsten het op’, vertelt de schrijver-historicus.

‘De integratie werd al de nek omgedraaid, voordat ze goed en wel was begonnen’

Hij wijst erop dat de ingezetenen met een Russische achtergrond het altijd al storend hebben gevonden om als ‘bezetter’ (of ‘kolonist’) te worden weggezet. ‘Het woord “bezetter” heeft een bijzonder negatieve bijklank voor hen, omdat bezetters, vanuit het Russische historisch perspectief, allereerst personen zijn die moeten worden verdreven en vernietigd, een narratief dat zich uitkristalliseerde tijdens de Tweede Wereldoorlog’. Volgens Hvostov heeft het de geloofwaardigheid van de Estse overheid, ook toen die met integratieprogramma’s op de proppen kwam, aangetast, aangezien die nooit afstand heeft genomen van de term ‘bezetter’. ‘De integratie werd al de nek omgedraaid, voordat ze goed en wel was begonnen’.

Narva als 'achilleshiel' van Estland?

Hoe toekomstige analisten zullen oordelen, weet hij niet. ‘Sommigen zullen zeggen dat we de Russen reeds in de jaren negentig al hun rechten hadden moeten ontnemen en we hen het land hadden moeten uitzetten, ook omdat Rusland indertijd nog verzwakt was. Anderen zullen beweren dat we de Russen juist alle mogelijke politieke rechten hadden moeten geven, ook om Rusland geen voorwendsel voor een aanval op Estland te bieden’. De huidige gang van zaken stemt Hvostov beslist niet optimistisch. Volgens hem maakt het de Republiek Estland bijzonder kwetsbaar, en vormt een stad als Narva nu ‘de achilleshiel van het land’.

Hoe zullen de Russische en Belarussische staatsburgers in Estland reageren? En wat vinden de stateloze ingezetenen? Uit een in februari gepubliceerd opinieonderzoek bleek dat 65 procent van die laatste groep wel voelt voor het aanvragen van Ests staatsburgerschap. Zal die trend zich doorzetten, iets waar de hoofdrolspelers van de wetswijzigingen op gokken? Of zal, na de gemeenteraadsverkiezingen van oktober dit jaar het beeld van een diepe maatschappelijke verdeeldheid de overhand krijgen – Esten die op pro-‘kernnatie’-partijen stemmen, terwijl inwoners van ‘Russen-enclaves’ als Narva een militante pro-Kremlinlijn omarmen?