Terwijl de gesprekken tussen de Verenigde Staten, Rusland en Oekraïne door de oorlog in Iran stil liggen, neemt Kyiv geruisloos de volgende horde richting toetreding tot de Europese Unie. Op papier, althans, want Brussel wil zich nog niet aan een jaartal committeren, en in Oekraïne zelf klinkt kritiek op de regering.

Taras Kachka, de vicepremier van Oekraïne voor Europese en Euro-Atlantische Integratie, Marilena Raouna, de viceminister van Cyprus voor Europese Zaken, en Europees Commissaris voor Uitbreiding Marta Kos geven een persconferentie aan de zijlijn van de EU-top in Brussel op 17 maart 2026. Foto: ANP / EPA / OLIVIER HOSLET

‘In een tijd waarin Europa onder druk staat vanuit zowel het Oosten als het Westen, hebben we geen tijd te verliezen’, zei Marta Kos, Eurocommissaris voor Uitbreiding, tijdens een persconferentie in Brussel op 17 maart. ‘Dat doen we dan ook niet.’ Daarna kondigde ze aan dat de toetredingsonderhandelingen met Oekraïne voor alle zogeheten clusters ‘officieus’ zijn geopend. Dat geldt ook voor Moldavië, dat het toetredingsproces grotendeels parallel aan Oekraïne doorloopt. 

Wat betekent dat?

Onderhandelingen over EU-toetreding hebben als doel dat het kandidaat-lid het totale corpus aan EU-wet- en regelgeving overneemt. Dat is geen sinecure; dit zogeheten acquis communautaire omvat naar schatting ruim 100.000 documenten en vereist diepgaande hervormingen in Oekraïne op het vlak van onder meer bestuur en rechtspraak.

Om het behapbaar te maken is het acquis opgedeeld in zes clusters met daarbinnen weer hoofdstukken. In december 2025 waren de onderhandelingen met Oekraïne en Moldavië over de eerste drie clusters (‘Basisprincipes’, ‘Interne markt’ en ‘Externe betrekkingen’) opgestart, nu heeft de Europese Commissie groen licht gegeven voor de overgebleven clusters (‘Concurrentievermogen en inclusieve groei’, ‘Groene agenda en duurzame connectiviteit’ en ‘Grondstoffen, landbouw en cohesie’). 

Waarom ‘officieus’?

Dat heeft te maken met de blokkade die Hongarije opwerpt. Dat land houdt de EU-toetredingsonderhandelingen met Oekraïne tegen via een veto. Voor uitbreiding van de EU moeten alle lidstaten unaniem groen licht geven. Volgens Hongarije zou een EU-lidmaatschap van Oekraïne ‘Hongaarse boeren de nek omdraaien en de Oekraïense maffia vrije toegang tot Hongarije verschaffen’. Vanwege de koppeling aan Oekraïne geldt de blokkade de facto ook voor Moldavië.

Om niet jarenlang in de houdgreep van Boedapest te liggen, hebben de andere EU-leden daarop een sluiproute bedacht: ze gaan achter de schermen gewoon door met de Oekraïense en Moldavische toetredingsprocessen, in de hoop dat Hongarije uiteindelijk inbindt. Daarna kan de boel dan worden geformaliseerd.

Wordt Oekraïne nu snel lid van de EU?

Waarschijnlijk niet. De aankondiging van Eurocommissaris Kos is net zo zeer een politiek signaal als een echte beloning voor de voortgang van de Oekraïense hervormingen. Dat blijkt wel uit de uitspraak van de Eurocommissaris dat Europa onder druk van het Oosten en Westen geen tijd te verliezen heeft. De uitspraak toont aan dat ook geopolitieke afwegingen een belangrijke rol spelen, maar het is onwaarschijnlijk dat die snel leiden tot daadwerkelijke toetreding. Er is geen geitenpaadje, stelde Kos vorige maand nog: ‘Volwaardig lidmaatschap komt pas na volwaardige hervormingen.’

Daar schort het nog aan. President Volodymyr Zelensky zei vorige maand nog dat zijn land al in 2027 klaar kan zijn om lid te worden. Hij wil dat de EU Oekraïne een concrete datum voor toetreding in het vooruitzicht stelt. Maar daar wil Brussel niet aan: Oekraïne is er voorlopig niet klaar voor en onder de lidstaten ligt de uitbreiding politiek gevoelig. Van een versnelde toetredingsprocedure waarbij Oekraïne stappen kan overslaan is dan ook geen sprake.

Hoe staat het met de hervormingen in Oekraïne?

Zelensky’s oproep ten spijt heeft Oekraïne nog niet genoeg vooruitgang geboekt in de broodnodige hervormingen. Met name op het gebied van corruptiebestrijding en het versterken van democratische instituties is nog een lange weg te gaan. Daarover klinkt ook binnen het land stevige kritiek. Tetjana Sjevtsjoek van het gerenommeerde Oekraïense Anticorruptie Actiecentrum (AntAC) stelt dat er binnen de Oekraïense overheid ‘weinig oprechte bereidheid is om zinvolle veranderingen door te voeren’ in de rechtsstaat.

In december presenteerde Eurocommissaris Kos samen met de Oekraïense vicepremier Taras Katsjka nog een tienpuntenplan om de hervormingen in de rechtsstaat en corruptiebestrijding te versnellen. Volgens Sjevtsjoek is op nog geen enkele van die punten noemenswaardige progressie geboekt en verschuilt de regering zich achter de Russische aanvallen op Oekraïense energie-infrastructuur, terwijl die op geen enkele manier hervormingen bij bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie in de weg staan.

Sjevtsjoek: ‘De vragen moeten nu niet langer worden gericht aan Brussel, maar aan president Zelensky: heeft hij de politieke wil en vastberadenheid om het land daadwerkelijk de EU binnen te loodsen, of waren zijn uitspraken over tijdspaden en toetreding in 2027 slechts loze kreten voor buitenlandse media?’

Hoe denken de EU-lidstaten erover?

Voor snelle toetreding van Oekraïne is niet in alle lidstaten animo. De Oekraïense vicepremier Katsjka onderkende zelf al dat Duitsland erg huiverig is als het gaat om EU-uitbreiding, uit angst voor het toelaten van instabiele landen waar het risico bestaat op een terugval van de democratische rechtsstaat.

Daarom werkt Berlijn het liefst volgens het principe dat kandidaat-leden niet alleen alle benodigde hervormingen moeten doorvoeren, maar ook over een langere periode daarna kunnen aantonen dat die hervormingen onomkeerbaar zijn. Volgens Katsjka denken de Duitsers daarbij aan een periode van maar liefst 20 jaar. 

Bondskanselier Friedrich Merz zei in januari nog dat toetreding in 2027 ‘uitgesloten’ en ‘onmogelijk’ is. ‘We kunnen Oekraïne gaandeweg langzaam dichter bij de Europese Unie brengen’, was alles wat Merz wilde toezeggen. Ook andere landen zijn terughoudend, deels uit angst voor binnenlands gemor. En zolang de blokkade van Hongarije voortduurt zit toetreding er, gelet op de unanimiteitsvereiste, sowieso niet in. 

Waar staat Oekraïne nu in het grotere plaatje?

Het duurt vele jaren om lid te worden van de EU. Eerdere toetreders deden er gemiddeld negen jaar over, waarvan vier jaar opgingen aan toetredingsonderhandelingen. In december 2023 begon de Europese Commissie met het onderzoek om te beoordelen hoe Oekraïne ervoor staat op elk van de clusters. Twee jaar later konden de technische onderhandelingen voor de eerste drie clusters daadwerkelijk beginnen, waaraan nu dus ook de andere drie zijn toegevoegd.

Ter vergelijking: voor Kroatië, het jongste EU-lid, duurden de toetredingsonderhandelingen uiteindelijk ruim zes jaar. De huidige kandidaat-lidstaten Montenegro en Servië zijn al ruim tien jaar bezig met de onderhandelingen, maar zitten wel in een andere politieke situatie dan Oekraïne.

Het openen van de overgebleven clusters betekent zeker niet dat Oekraïne de eerste drie clusters, over de basisprincipes, interne markt en externe betrekkingen, al heeft afgerond. Juist daarin zitten de belangrijkste hoofdstukken van het acquis die gaan over de inrichting van de rechtsstaat en democratische instituties.

In het meest recente beoordelingsrapport van kandidaat-lidstaten wond de Europese Commissie er geen doekjes om: de doelstelling van Oekraïne om eind 2028 de toetredingsonderhandelingen af te ronden, is ambitieus. Daarvoor is een tempoversnelling nodig voor de belangrijkste hervormingen, in het bijzonder de rechtsstaat.

En hoe zit het met Moldavië?

Het EU-toetredingstraject van Moldavië loopt parallel aan dat van Oekraïne. Beide landen werden in juni 2022 kandidaat-lid. Moldavië boekt echter meer vooruitgang dan Oekraïne. 

De EU ziet de doelstelling om begin 2028 de toetredingsonderhandelingen af te ronden als ambitieus maar haalbaar, hoewel daarvoor, net als in Oekraïne, het tempo wat omhoog zal moeten.

Het koppelen van twee landen door de EU is niet ongebruikelijk. Bulgarije en Roemenië trokken samen op richting hun toetreding in 2007, en Albanië en Noord-Macedonië vormden ook een koppeltje. Dat kan onhandig worden wanneer het ene land sneller vorderingen maakt dan het andere. 

Eind 2024 werden Albanië en Noord-Macedonië ontkoppeld vanwege een Bulgaarse blokkade van de toetreding van Noord-Macedonië en een politieke heroriëntatie in dat land. Als Hongarije volhardt in de blokkade van Oekraïne, de oorlog voortduurt, en Moldavië bovendien snellere stappen zet, is het niet ondenkbaar dat ook die twee landen uiteindelijk van elkaar losgekoppeld moeten worden.