Vijf jaar na de hervatting van de normaliseringsgesprekken tussen Armenië en Turkije blijft de grens tussen beide landen gesloten. Voor EVN Report beschrijft Hranoush Dermoyan waarom Azerbeidzjan daarop nog altijd zo veel invloed heeft, en hoe economische belangen en Turkse binnenlandpolitiek verdere toenadering in de weg staan.

Zicht over de Armeense hoofdstad Jerevan, met op de achtergrond de berg Ararat, die het nationale symbool van Armenië is, maar binnen de Turkse landsgrenzen ligt. Foto: Karen Minasyan / ANP / AFP

Azerbeidzjan heeft nog altijd een stevige vinger in de pap als het gaat om de normalisering van de betrekkingen tussen Armenië en Turkije. Dat bleek onlangs opnieuw toen de Azerbeidzjaanse ambassadeur in Turkije verklaarde dat de grens tussen beide landen pas open kan nadat Armenië zijn grondwet heeft aangepast, zoals Bakoe verlangt. De uitspraak leidde in Turkije tot opvallend felle reacties en discussie. Tegelijk maakte ze duidelijk dat Azerbeidzjan nog altijd invloed heeft op een proces dat officieel een zaak is tussen Ankara en Jerevan.

Die invloed gaat al tientallen jaren terug. Sinds 1993, toen Armeense troepen tijdens de Eerste Oorlog om Nagorno-Karabach aanzienlijke gebieden veroverden, heeft Turkije zijn beleid tegenover Armenië grotendeels afgestemd op dat van Azerbeidzjan. Ankara sloot dat jaar de grens met Armenië en koppelde een normalisering van de betrekkingen sindsdien aan ontwikkelingen in het conflict tussen Armenië en Azerbeidzjan.

Maar het zou te makkelijk zijn om de moeizame verhouding tussen Armenië en Turkije volledig aan Azerbeidzjan toe te schrijven. Ook zonder de invloed van Bakoe zouden de twee landen de erfenis van de Armeense genocide, geopolitieke belangen, de Turkse binnenlandse politiek en bredere veiligheidskwesties op hun bordje hebben.

Vooral symbolische stappen

Tegen die achtergrond lijkt Ankara het normaliseringsproces bewust voorzichtig aan te pakken. De gesprekken moeten doorgaan, de diplomatieke contacten moeten op peil blijven, maar zodra er echt een nieuw fundament moet worden gelegd voor de relatie, trapt Turkije op de rem.

Armenië probeert al sinds de onafhankelijkheid in 1991 de betrekkingen met Turkije te normaliseren. President Levon Ter-Petrosjan zette destijds in op diplomatieke betrekkingen zonder voorwaarden vooraf. Daar kwam weinig van terecht, omdat Turkije de relatie met Armenië al snel koppelde aan het conflict rond Nagorno-Karabach.

Armenië probeert al sinds de onafhankelijkheid in 1991 de betrekkingen met Turkije te normaliseren

In 2009 leek een doorbraak binnen handbereik. Armenië en Turkije ondertekenden de Protocollen van Zürich, waarin afspraken stonden over het aanknopen van diplomatieke betrekkingen en het openen van de grens. Maar de toenadering liep al snel vast. Hoewel de protocollen zonder voorwaarden waren opgesteld, liet Turkije hun bekrachtiging uiteindelijk afhangen van vooruitgang in het conflict rond Nagorno-Karabach. Armeense troepen moesten zich volgens Ankara eerst terugtrekken uit de gebieden rond Nagorno-Karabach.

Armenië zag daarin een schending van de afspraken. In 2010 zette het land het ratificatieproces stop. In 2015 werden de protocollen officieel uit het parlement teruggetrokken. Drie jaar later verklaarde toenmalig president Serzj Sarkisjan ze definitief ongeldig. Hij beschuldigde Turkije ervan de akkoorden vooral als middel te hebben gebruikt om tijd te rekken. Tijdens zijn toespraak in de Algemene Vergadering van de VN in 2017 waarschuwde hij dat Turkije de documenten niet eindeloos kon gijzelen om ze pas te bekrachtigen wanneer dat Ankara goed uitkwam.

Het debacle rond de Protocollen van Zürich bevestigde daarmee een patroon dat nog altijd zichtbaar is: telkens wanneer Armenië en Turkije stappen richting normalisering zetten, komt het conflict tussen Armenië en Azerbeidzjan weer om de hoek kijken.

Nieuwe poging, zelfde obstakels

Eind 2021 begonnen Armenië en Turkije opnieuw met gesprekken over normalisering, na de Armeense nederlaag in de oorlog om Nagorno-Karabach van 2020. Beide landen benoemden speciale gezanten — Ruben Rubinjan voor Armenië en Serdar Kılıç voor Turkije — en sindsdien is er regelmatig overleg geweest tussen diplomaten, regeringsfunctionarissen en de leiders van beide landen.

Deze keer is er meer gebeurd dan bij eerdere pogingen. Nu het conflict rond Nagorno-Karabach na de Armeense nederlaag en de ontbinding van Artsach feitelijk van de bilaterale agenda is verdwenen, zijn de gesprekken inhoudelijk verder gekomen.

Nu het conflict rond Nagorno-Karabach na de Armeense nederlaag van de bilaterale agenda is verdwenen, zijn de gesprekken inhoudelijk verder gekomen

Er zijn afspraken gemaakt die rechtstreeks handelsverkeer mogelijk maken. Armenië en Turkije werken samen aan het herstel van de historische Ani-brug. Ook wordt gesproken over de heropening van de spoorlijn tussen Gjoemri en Kars en zijn de contacten tussen ondernemers uit beide landen uitgebreid.

Maar juist de stappen die politiek echt verschil zouden maken, blijven uit. De grens is nog altijd niet open, zelfs niet voor burgers van derde landen of mensen met een diplomatiek paspoort. De spoorlijn ligt er nog altijd ongebruikt bij en voor geen van beide projecten is een concrete planning gemaakt.

Er is dus vooruitgang, maar voorlopig vooral op papier en op technisch niveau.

De sinds 1993 gesloten grens tussen Armenië en Turkije. Foto: Valen1988 (CC BY-SA 4.0)

Steeds meer irritatie over Azerbeidzjan

Dat Azerbeidzjan grote invloed heeft op het Turkse Armeniëbeleid is al langer bekend. Toch werd daar in Turkije maar weinig openlijk over gesproken.

Dat veranderde toen de Azerbeidzjaanse ambassadeur Rasjad Mammadov verklaarde dat de grens tussen Armenië en Turkije pas open zou gaan nadat Armenië zijn grondwet heeft aangepast én een vredesakkoord met Azerbeidzjan heeft gesloten. Daarmee leek de ambassadeur zich rechtstreeks te bemoeien met een kwestie die in principe aan Ankara zelf is. Zijn uitspraken leverden dan ook ongewoon openlijke kritiek op van Turkse analisten en voormalig diplomaten.

Gönül Tol van het Middle East Institute zei dat Turkse diplomaten er achter de schermen al langer over klagen dat Azerbeidzjan steeds meer probeert Ankara zijn voorwaarden op te leggen. Met zijn recente uitspraken ging Mammadov volgens haar 'een stap verder'. Ook oud-ambassadeur Mehmet Fatih Ceylan reageerde kritisch. Het beleid tegenover Armenië, stelde hij, is een zaak van Turkije zelf.

Maar buiten diplomatieke en beleidskringen lijkt daar weinig van te merken.

'De Turkse bevolking weet eigenlijk niets over Armenië', zegt politicoloog Cengiz Aktar. En als de gemiddelde Turk wél zou weten hoeveel financiële steun Azerbeidzjan aan Turkije geeft, zou die daar volgens hem eerder blij mee zijn dan bezwaar tegen maken.

Ook historicus Gerard Libaridjan ziet weinig tekenen van een breed maatschappelijk debat over de kwestie. 'Er zijn geen aanwijzingen dat Turken iets met Armenië van plan zijn. Ze zijn vooral verbaasd over wat Armeniërs denken dat ze van plan zijn', zegt hij. Volgens Libaridjan overschatten Armeniërs simpelweg hoe belangrijk hun land voor Turkije is.

Zolang onder de Turkse bevolking geen druk ontstaat om het beleid te veranderen, is het onwaarschijnlijk dat de kritiek van diplomaten en analisten veel gevolgen heeft.

Sterker nog: Ankara heeft de afgelopen jaren keer op keer laten zien dat de strategische band met Bakoe voorrang krijgt boven een verdere toenadering tot Armenië. De irritatie die binnen delen van het Turkse diplomatieke apparaat bestaat, heeft daar vooralsnog niets aan veranderd.

Waarom heeft Azerbeidzjan zoveel invloed?

Volgens zowel Libaridjan als Aktar is de verklaring verrassend eenvoudig: geld.

Azerbeidzjan is de grootste buitenlandse investeerder in Turkije. Het land heeft er inmiddels meer dan 19 miljard dollar geïnvesteerd, grotendeels via het staatsenergiebedrijf SOCAR. Daar komt bij dat Azerbeidzjan een belangrijke energieleverancier van Turkije is. De economische banden hebben het strategische partnerschap tussen de twee landen de afgelopen jaren verder versterkt.

Volgens Libaridjan heeft dat ook de machtsverhouding tussen Ankara en Bakoe veranderd.

'In het begin draaide het vooral om sentiment en wederzijdse sympathie', zegt hij. 'Ankara had toen de overhand. Het was vooral een emotionele, etnische relatie. Maar de afgelopen jaren is de machtsbalans verschoven en heeft Bakoe de overhand gekregen, vooral om financiële redenen.'

Hij wijst op de periode rond de recente Turkse verkiezingen. De Turkse economie verkeerde toen in zwaar weer, de inflatie was hoog en de munt stond onder grote druk. 'We wisten al vóór de verkiezingen dat de economie er heel slecht voor stond en dat Turkije veel buitenlandse valuta nodig had. Een flink deel daarvan kwam uit Bakoe.'

De afgelopen jaren is de machtsbalans verschoven en heeft Azerbeidzjan de overhand gekregen in de relatie met Turkije

Volgens Aktar is de regering van president Recep Tayyip Erdoğan daardoor steeds afhankelijker geworden van Azerbeidzjaanse financiële steun. En die afhankelijkheid maakt het voor Ankara weinig aantrekkelijk om beleid te voeren dat de relatie met Bakoe op scherp kan zetten.

Daar komt bij dat het openen van de grens met Armenië politiek nauwelijks iets oplevert. 'Misschien hebben mensen in de grensstreek er voordeel van, maar voor mensen die verder weg wonen maakt het weinig verschil', zegt Aktar.

De meeste Turken houden zich ondertussen bezig met heel andere zaken: inflatie, de kosten van levensonderhoud en de economische situatie. Als een goede relatie met Azerbeidzjan de Turkse economie helpt, weegt dat voor veel kiezers zwaarder dan de vraag of de grens met Armenië opengaat.

Uiteindelijk is het Erdoğan die over normalisering beslist. Maar zolang economische belangen, strategische samenwerking met Azerbeidzjan en het gebrek aan binnenlandse druk allemaal dezelfde kant op wijzen, heeft Ankara weinig reden om een eigen koers te varen.

De Armeense premier Nikol Pashinjan (L) en de Turkse president Recep Tayyip Erdoğan tijdens een ontmoeting in Ankara in 2025. Foto: Murat Cetinmuhurdar / ANP / EPA 

Niet alleen Azerbeidzjan

Ondanks dat Azerbeidzjan dus belangrijk is, verklaart het niet alles. Ook de Turkse binnenlandse politiek en de manier waarop besluiten worden genomen, spelen een rol.

In de jaren negentig en het begin van de jaren 2000 werd Turkije geregeerd door een reeks kwetsbare coalities. Die kabinetten waren volgens Libaridjan vooral bezig met hun eigen politieke overleving en verkiezingskansen. Voor controversiële buitenlandse beleidskeuzes, zoals het openen van de grens met Armenië, was weinig ruimte.

Onder Erdoğan veranderde dat. Met de invoering van het presidentiële systeem werd de besluitvorming veel sterker gecentraliseerd. Het presidentiële paleis kreeg meer greep op strategische dossiers, terwijl het ministerie van Buitenlandse Zaken minder invloed kreeg dan vroeger. In theorie zou dat juist ruimte moeten bieden voor grote diplomatieke stappen. Maar volgens Libaridjan en Aktar heeft het niet geleid tot meer vaart in het proces met Armenië.

Erdoğan hééft de macht om de grens te openen en de betrekkingen te normaliseren. Alleen staat Armenië volgens beide deskundigen simpelweg niet hoog genoeg op de Turkse prioriteitenlijst om daar politiek kapitaal aan te besteden.

Ook de binnenlandse situatie speelt mee. Zolang inflatie, werkloosheid en economische onzekerheid de grootste zorgen van Turkse kiezers zijn, levert een nauwere relatie met Azerbeidzjan volgens Aktar veel meer op dan een normalisering met Armenië waar nauwelijks iemand zich druk om maakt.

Dat verklaart volgens Libaridjan ook waarom technische vooruitgang niet automatisch tot politieke besluiten leidt. Turkije kán de betrekkingen met Armenië normaliseren. Het ziet alleen weinig reden om dit, onder de huidige omstandigheden, ook daadwerkelijk te doen.

Wat kan Armenië zelf doen?

Vijf jaar na het begin van de huidige normaliseringsronde is er dus wel degelijk iets veranderd. Armenië en Turkije praten weer met elkaar, werken technisch samen en zijn begonnen aan projecten die tien jaar geleden nauwelijks voorstelbaar waren. Maar de grote politieke doorbraak blijft uit. De grens is dicht en diplomatieke betrekkingen zijn er nog altijd niet.

Of daar uiteindelijk vooral verandering in komt door ontwikkelingen tussen Armenië en Azerbeidzjan, door de Turkse binnenlandse politiek of door geopolitieke verschuivingen, valt moeilijk te voorspellen. Het conflict om Nagorno-Karabach mag dan militair grotendeels zijn beslecht, Azerbeidzjan blijft een belangrijke factor in de relatie tussen Armenië en Turkije. Zolang Ankara zijn betrekkingen met Jerevan blijft afwegen tegen zijn strategische en economische band met Bakoe, zal de normalisering waarschijnlijk maar langzaam vooruitgaan.

Voor Armenië ligt daar volgens Libaridjan een belangrijke les. Jerevan kan niet bepalen wanneer Ankara van koers verandert — en evenmin wanneer Azerbeidzjan dat doet. Het kan wél werken aan wat binnen zijn eigen invloedssfeer ligt: regionale spanningen via diplomatie verminderen, de eigen instituties versterken, de economie weerbaarder maken en klaarstaan voor het moment waarop de politieke omstandigheden wél ruimte bieden voor normalisering.

Blijven wachten tot Turkije of Azerbeidzjan van gedachten verandert brengt Armenië volgens hem juist verder in de knel van de machtsverhoudingen waar het zich aan probeert te ontworstelen.

Dit artikel verscheen eerder in het Engels bij EVN Report.